国家反垄断局的成立对市场结构的影响
设立级别更高的国家反垄断机构,有望提升反垄断执法的统一性、权威性。
国家反垄断局与国家市场监管总局的牌子并列,出现在北京西城区三里河东路8号的办公大楼入口处。《财经》记者 樊瑞 / 摄 11 月 18 日上 午 9 时许 ,国务委员、国务院反垄断委员会主任王勇 为国家反垄断局揭牌 。 国家反垄断局与国家市场监管总局的牌子并列 , 出现在北京西城区三里河东路 8 号的办公 大楼入口处 。 国家反垄断局正式挂牌标志着中国反垄断进入新阶段。 专家表示,国家反垄断局的成立,有望进一步健全完善反垄断执法的体制机制,提高反垄断执法法治化、规范化水平,提升反垄断执法工作的统一性、权威性。 正式揭牌 在揭牌仪式上,王勇做了简短致辞。国家市场监管总局局长张工,国家市场监管总局副局长、国家反垄断局局长甘霖也出席了揭牌仪式。整个仪式非常简短,《财经》记者在现场看到,揭牌仪式后,张工与甘霖等相关负责人在上悬红绸的新牌子前合影留念。 甘霖当日身着黑色打底的绣花中式外套,下着黑色裤子和黑色皮鞋。在揭牌仪式后,甘霖与国家反垄断局的其他成员合影。在其中一张合影中,反垄断执法一司司长吴振国,反垄断执法二司副司长徐乐夫,竞争政策协调司副司长周智高与反垄断执法一司副司长俞路分列甘霖两侧,国家反垄断局的处长们站在后面两排,他们是中国反垄断执法机构的核心成员。 第一排左起:俞路、徐乐夫、甘霖、吴振国、周智高。《财经》记者樊瑞/摄 三天前的11月15日下午,人社部公布国务院任免国家工作人员信息,甘霖被任命为国家反垄断局局长。11月16日王勇在第七届金砖国家国际竞争大会上透露,新设立的国家反垄断局本周将挂牌。 甘霖就任国家反垄断局长后,目前全球三大反垄断司法辖区的反垄断执法机构掌门人皆为女性。其中,欧盟委员会执行副主席是玛格莉特·韦斯塔格(Margrethe Vestager),她主管竞争总司和数字化。2020年9月,她曾与中国国务院副总理刘鹤***同主持中欧数字领域高层对话。2021年6月,32岁的哥伦比亚大学副教授莉娜·汗(Lina Khan)被任命为美国联邦贸易委员会(FTC)主席,她也成为历史上最年轻的FTC主席。 为何设立新机构? 中国社会科学院大学法学院副教授韩伟介绍,在2007年《反垄断法》颁布前,设置一个高级别、独立的反垄断执法部门,确保其权威性,一直都是国内竞争法学界的讨论热点以及重要***识,这也是世界主要反垄断辖区的普遍性做法。 韩伟表示,反垄断执法机构高级别与独立性需求,根源于市场竞争机制在一国经济发展中所能发挥的核心作用,以及与其他政策存在的潜在冲突。当国家面临经济转型时,需克服强大的产业政策与管制措施惯性,反垄断执法在机制设计方面的保障更是尤为重要。 过去13年间,中国的反垄断执法机构经历了一系列演进:2008年《反垄断法》实施后,呈现的是“三架马车”的机构设置,即商务部设置反垄断局、国家发改委设置价格监督检查与反垄断局、原国家工商行政管理总局设置反垄断与反不正当竞争执法局,分别承担相应的反垄断执法职能。2018年机构改革后,三部门的反垄断执法职能集中到当时新设立的市场监管总局。 “这是继2018年国务院机构三合一改革之后的又一重大举措”,国务院反垄断委员会专家组成员,清华大学法学院竞争法研究中心主任张晨颖表示,国家反垄断局的成立,体现了党中央、国务院加强反垄断执法、维护开放公平的市场竞争秩序的决心,“进一步健全完善了反垄断执法的体制机制,提高反垄断执法法治化、规范化水平,提升反垄断执法工作的统一性、权威性。” 张晨颖指出,当前,中国特色社会主义建设已进入新时代,立足于新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,为建设现代化经济体系、高标准市场体系和更高水平开放型经济新体制、促进***同富裕,实现国家治理体系和治理能力现代化,促进社会主义市场经济健康发展,强化反垄断和防止资本无序扩张,维护自由、公平的经济秩序是必然举措。 上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林指出,强化反垄断需要有体制和资源的保障。目前中国反垄断执法力量不足,需要进一步完善反垄断体制机制,充实监管力量,强化技术支撑,形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍。 国家反垄断局正式成立,也将会对中国反垄断监管带来巨大影响。王先林告诉《财经》记者,由一个内设局变成三个业务司更有利于业务量大、专业性强的反垄断执法工作的有效开展,也与国际其他司法辖区的反垄断执法机构的情况更为接近。他同时指出,但最终的效果还需要取决于新机构的实际运作情况。 科伟律师事务所(科伟史密夫斐尔联营办公室)合伙人、上海市场监管局反垄断执法专家库成员徐明妍表示,反垄断是中国解决当下经济结构性问题的有效政策工具,进行机构调整,可以为反垄断执法进一步提供更多的资源保障。她指出,以如此之快的速度完成这次机构调整,可见这种现实需求非常迫,另一方面,这也明确显示,中国未来还将进一步加强反垄断执法。 新设三个司局 国家反垄断局挂牌当日,市场监管总局官网更新了机构设置信息。原来的反垄断局被三个新司所取代,即竞争政策协调司、反垄断执法一司和反垄断执法二司。同时,三个司的具体职责也得到明确。 竞争政策协调司负责统筹推进竞争政策实施,负责反垄断综合协调工作。指导地方开展反垄断工作。牵头拟订反垄断制度措施和指南。组织实施公平竞争审查制度,督促指导各部门和地方开展公平竞争审查工作。负责滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法工作。承担反垄断案件内部法制审核工作。承担竞争政策和反垄断国际合作与交流工作。承担国务院反垄断委员会日常工作。 反垄断执法一司负责垄断协议、滥用市场支配地位以及滥用知识产权排除、限制竞争等反垄断执法工作。组织实施数字经济领域垄断协议、滥用市场支配地位执法。指导地方查处垄断协议、滥用市场支配地位案件,组织协调跨省(自治区、直辖市)垄断协议、滥用市场支配地位案件查处。 反垄断执法二司负责依法对经营者集中行为进行反垄断审查。负责查处违法实施的经营者集中案件,查处未达申报标准但可能排除、限制竞争的经营者集中案件。开展数字经济领域经营者集中反垄断审查。监督执行经营者集中附加限制性条件。指导企业在国外的反垄断应诉和合规工作。 而此前市场监管总局反垄断局内设11个职能处,分别为综合处、竞争政策与国际合作处、垄断协议调查处、滥用行为调查处、行政性垄断调查处、经营者集中审查一处、经营者集中审查二处、经营者集中审查三处、监察执法处、公平竞争审查处、反垄断协调处。 此次新设立的三个司,竞争政策协调司值得关注。徐明妍认为,此次机构改革专设竞争政策协调司,说明对于研究出台和贯彻实施有中国特色的公平竞争政策的重视,“中长期来看,竞争政策的发展将统领反垄断执法和竞争倡导,直接为深化市场经济改革服务,包括保障不同所有制之间的公平竞争。” 在徐明妍看来,成立国家反垄断局有两重意义。一是宣示了中国拥有了独立的中央反垄断执法机构,或者说,朝这个方向更迈进了一步。二是公平竞争政策在中国经济政策中的基础性地位将得到切实保障,尤其当竞争政策和产业政策等其他政策发生冲突时,独立的反垄断执法机构确保其有清晰的立场,从而代表竞争政策与其他有关部门进行充分的协调沟通。 将产生什么影响? 王勇在第七届金砖国家国际竞争大会上表示,国家反垄断的挂牌,标志着中国反垄断事业要进入一个新的发展阶段。他还表示,下一阶段要加强重点领域反垄断反不正当竞争的监管执法,促进标准的市场体系建设,坚持对各类市场主体一视同仁,平等对待,着力打造市场化、法制化、国际化的营商环境。 那么,下一阶段反垄断的监管重点会有哪些? 王先林表示,反垄断法是普遍性的法律规则,适用于所有领域,但根据不同时期的具体情况,也会突出一些执法重点。他认为,《反垄断法》修正草案在立法层面明确了经营者集中审查是重点领域,包括加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中审查,“其中,平台经济与这些重点都相关,显然也会继续作为执法的重点领域。” 据张晨颖介绍,2018年机构改革以来,反垄断执法机构***查处各类垄断案件345件,罚没金额亿元。审结经营者集中案件1900余件。清理四级政府有关政策措施文件189万件,审查新出台政策措施万件。查处滥用行政权力排除、限制竞争案件169件。 她表示,反垄断执法通过有效规范市场行为,有效保护公平竞争、深化改革,激发市场活力,但同时也暴露出执法机制体制中的问题,特别是执法力量不足。 在现实背景下,充实反垄断执法力量已成***识,此前的官方表态中曾多次透露。 今年3月15日,中央财经委员会第九次会议中明确提到,要充实反垄断监管力量,增强监管权威性;在8月30日中央深改委的会议上,也表态要完善反垄断体制机制,充实反垄断监管力量;《反垄断法》修正草案征求意见稿中也明确提出,要健全完善反垄断规则制度,充实反垄断监管力量,加强反垄断执法,维护公平竞争秩序。 在成立国家反垄断局之前,扩容已有实质动作。近期,市场监管总局拟在2022年招录33名公务员,其中反垄断局拟招收18名,超过全部拟招人员的一半。 张晨颖表示,伴随机构调整,将可能会大幅增加人员编制,充实反垄断监管力量。 与省级监管衔接值得关注 目前,反垄断执法是中央事权,由市场监管总局负责反垄断统一执法。市场监管总局在2019年初对省级机构进行反垄断执法授权后,省级市场监管部门负责本行政区域内垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争案件反垄断执法工作,或可调查市场监管总局委托的反垄断案件。 武汉大学法学院副教授周围表示,国家反垄断局的成立是对中国反垄断执法体制的一个重要升级,但未来如何与省级反垄断执法机构衔接,值得持续关注,“目前省级执法机构情况各异,有的执法由反垄断处进行,有的由市监局统一的执法大队介入,如何统一还要继续观察。” 昭胜律师事务所(年利达中国联营伙伴)合伙人廖曦表示,国家反垄断局成立后,中央层面的执法力量将得到显著加强,预计地方层面也将适时推动必要的职能整合和队伍扩编。从长远来看,这有助于理顺中央和地方的执法体制,确保国家反垄断政策在地方得到落实,上通下达。 对此,徐明妍有不同看法,她指出地方是否加强编制,取决于地方政府怎么看反垄断执法,“地方利益和中央利益未必一致。” 韩伟认为,以国际上其他主要反垄断司法辖区为参照来看,中国相较于自身的经济规模,其反垄断执法资源整体而言仍然有限。他建议,下一步可以探索如何进一步强化地方执法力量,比如针对经营者集中的简易类案件,可以考虑部分地方试点,分担一些案件的审查工作。