美国是如何做到三权分立呢?

网站注：本文已经在《中国青年政治学院学报》2002年第6期上发表

摘要：美国三权分立的形成经历了一个曲折复杂的过程。联邦时期立法专制的教训，促使了《1787年美国宪法》三权分立体制框架的形成。三权分立是美国开国者的理性选择，它对美国的发展起到了积极的作用，但也有消极的影响。

关键词：美国宪法；三权分立；权力制衡；国会；总统

美国总统克林顿在任期间所留给我们的记忆恐怕不仅仅是他领导下美国经济的持续发展，更鲜明的可能是那起轰动世界的丑闻事件及随之而来的国会的弹劾案。正是这次弹劾案，让我们看到了美国三权分立体制中权力相互制约的复杂及有效性，也让我们对制定这一体制并使之保持了200多年而仍然具有强大生命力的美国开国元勋的远见卓识敬佩不已。现在，就让我们再来回望一下这一体制形成的历程。

一、思想渊源

西方的分权思想由来已久，古希腊亚里士多德关于混合政体的理论，通常被认为是最早的分权理论的萌芽。他提出国家有议事权、行政权、司法权，并认为国家之治乱以三权是否调和为转移。亚里士多德的目的是通过分析政体三要素，创造出一种兼顾富人和穷人的利益，使社会各阶级之间获得一种平衡，从而防止变态政体（暴君政体、寡头政体和平民政体）的出现。但是，他的这种混合政体的理论关注的是社会各阶级利益的平衡，而非国家政治机构之间力量的分立和平衡，因而和近现代意义上的“三权分立”理论在具体内涵和实质内容上都有很大不同。不过，即使如此，他的思想也已超越了他所处的时代，为近代分权思想的产生奠定了思想基础。在亚里士多德的天才思想闪耀之后的1，000多年里，虽然波里比阿、西塞罗、马西略等人也提出过混合政体理论，但总的说来，分权思想并没有得到更深入的发展。

直到17世纪，英国著名思想家洛克《政府论》的发表，才表明近代意义上的分权理论初步形成。洛克在《政府论》下篇中，对权力分立理论有详尽论述。他把国家权力分为立法权、行政权和对外权，认为这三种权力应分别由不同的国家机关行使。继洛克之后，法国启蒙思想家孟德斯鸠更进一步发展了分权理论，提出了著名的“三权分立”理论。他在《论法的精神》中，将国家的权力分成三种：立法权、行政权和司法权。所谓三权分立，就是通过法律规定，将三种国家权力分别交给三个不同的国家机关执掌，既保持各自的权限，又要互相制约保持平衡。他认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”〔1〕因此，他在三权分立思想中，强调了权力制衡思想，通过权力的分立与制衡防止权力的滥用，防止权力对人民自由、权利的侵犯。这些分权思想，特别是其所体现出来的民主政治的原则，在英属北美殖民地得到了广泛传播。在殖民地反英斗争日益高涨之后，各种报章杂志及小册子对欧洲启蒙思想家们的学说的广泛宣传，使得民主政治与分权制衡的思想更加深入人心。三权分立在美国由理论走向了现实。

二、邦联时期——立法专制的教训

在美利坚合众国形成的过程中，经历了一段邦联时期。这一时期就是指《邦联条例》作为美国的国家基本法的一段时间。这一时期虽然很短，但对后来美国三权分立体制的形成有重要影响。在《独立宣言》发表后，北美英属殖民地13个州在对英斗争的过程中，认识到相互联合、结成一个国家的重要性，因此，在***同的联合愿望的基础上，大陆会议于1777年制定了《邦联和永久联合条例》（简称《邦联条例》），这部条例经各州议会批准后于1781年生效。

根据《邦联条例》所建立起来的政府并不实行三权分立，而是建立了一院制国会，并且，中央政府权力很小，地方政府权力很大，因此，“当时体制只是几乎完全独立的各单元体的联盟，不是现代意义上的统一国家。”〔2〕(p56)这种体制的形成就体现了当时美国人民对于行政专制政府的恐惧。

邦联时期的地方各州为防止行政专制，遵照孟德斯鸠的分权学说建立了分权体制。但是，他们在把这一学说付诸实践时，并未真正理解这一学说的精神实质，即防止滥用权力。各州的分权体制中只有分权，没有制衡，而且权力分配亦不均衡，把政府的主要权力赋予了立法机关。他们之所以这样做，一方面是出于对行政专制的恐惧，另一方面是出于对立法机关的信赖，认为只有立法机关才是人民自由的庇护所。因此，议会不仅是州最高立法机关，而且也在事实上成为州最高权力机关。这种权力分配的不平衡及其所缺乏的相互制约，使得州立法机关不断滥用权力而又无所顾忌。因此，各州立法机关不断侵犯其他部门的权力，甚至经常出现违宪情况。曾经担任过弗吉尼亚州州长的杰佛逊对此深有体会，他评论说：“政府的全部权力，立法、行政和司法，都集中到立法机构。把这些权力都集中到同一个机构，恰恰是暴君政府的定义。这些权力由多数人行使，而不是由一个人行使，并不能减轻暴政的程度。173个暴君肯定会和1个暴君一样富于压迫性。”〔3〕

立法专制的教训给美国的政治领袖们提供了宝贵的经验，让他们从单纯的权力分立学说中清醒过来，认识到权力之间相互制约、相互平衡的重要性。从此，制衡被赋予了与分权同等重要的地位，并通过1787年宪法表现了出来。

三、1787年宪法——三权分立体制的框架形成

根据《邦联条例》所建立的政府在抗英战争中还能保持13个州的紧密的团结与统一。但1783年与英国缔结了和平条约之后，推动13个州凝聚在一起的外部力量随之消失了，各州离心倾向的加大使得邦联处于分裂的边缘。同时，又由于对各州内部立法专制的不满日益增强，使得修改《邦联条例》、建立一个强有力的中央政府和新的三权分立体制被提到了日程上。而1786年的谢司起义则加快了这一进程。

1787年，除罗得岛以外的12个州的55名代表聚集在费城讨论修改《邦联条例》。但在深入的讨论之后，代表们发现仅仅对《邦联条例》进行修改已不能满足现实的要求，因此他们决定将这次修宪会议变成制宪会议，要为美国制定一部新的宪法，从而产生了著名的《1787年宪法》。这部宪法是在一系列争执不下的商讨妥协和达成基本***识的基础上诞生的。在制定宪法的过程中，各种不同利益集团——大州集团与小州集团、保守派与民主派等存在着严重分歧，他们围绕各种问题展开了激烈的斗争，其焦点集中在大州与小州在未来国会中代表名额的分配问题上。此外，南方与北方在奴隶制问题上的斗争也已经产生。这些问题经过三个月的辩论之后，在几个著名的妥协——“大州和小州就国会代表中代表权问题达成的妥协，南方和北方就税收和代表权中如何计算奴隶人数问题达成的妥协，以及北方和南方就对外贸易的调控与征税问题达成的妥协”〔4〕的基础上，制宪会议最终制定出了新的宪法——《1787年宪法》。

创立《美国宪法》并为其通过而努力的人们相信：“只要能建立起相应的机构，建立一个公正、自由社会的梦想就一定会成为现实。权力当然是必要的，但权力也是危险的，只有保持各机构间适度的权力平衡，才能正确地实施权力，同时制约掌权者滥用权力。应该建立一个国家政府，这个政府要有足够的权力行使管理权，但是政府的权力也必须受到限制，最终权力必须归属公民所有，由公民通过直接或间接选举产生的代表和任命的官员行使权力。”〔2〕(p60)依据这一思想，美国宪法最重要的原则就是建立“权力分立”的限权政府。“政府应由选举产生的执政官，也就是总统执政，由总统掌管行政部门以及各行政机构，总统完全独立于国会这一立法部门，不必对国会负责，这两大部门还要加上以最高法院为首的司法部门……每一部门都有各自的权力范围，并制约着另外两大部门的权力。这三大部门各自保持相当程度的独立。”〔2〕(p63-64)美国宪法明确地将国会置于政府权力的中心，但即使在国会，也存在着监督和制约，因为国会本身划分为两院——参议院和众议院，而且两院必须以一致的方式批准所有的法律。总统对法律的实施负责，而法院则就有关法律问题的争议进行裁决。这就是互相制约、求其平衡的美国政府“三权分立”的政治制度。

（一）国会——立法权力机构。“在每个社会里都必须通过一定途径，将一些基本原则确定下来，用于调节每个社会成员之间以及每个成员与团体之间的关系。在现代政治体制下，它就是立法程序，通过指定某团体作为全体公众的规则制订者，最终正式通过法律。”〔2〕(p183)这就是美国国会作为立法机构的职能。

美国国会的权力在《美国宪法》中给予了明确规定，包括确立税项及征收税款的权力，借款、调控商业的权力，铸造货币、确定重量和度量标准、建立邮政体系、创立司法体系的权力，划定联邦区域、管理版权和专利的权力，宣布参战、为美军筹资和提供资助常备民兵的权力。国会权力广泛，但也有限制，《美国宪法》专门指定了一些限制范围，比如，国会不能通过任何剥夺言论或新闻出版自由的法律，不能通过公民权力剥夺法案（只允许对公民实行立法机构处罚而不是司法处罚的法律），不能追溯既往的法律（用来惩罚法律通过之前所发生的行为的法律）等。

（二）政府行政部门及总统——行政权力机构。美国行政部门的基本职能是执行法律和政策，担负政府的日常工作。行政部门实行总统负责制，各部部长、副部长、助理部长、署长、局长和管制委员会委员由总统任命，参议院批准；总统免除他们的职务则无须参议院批准。各部、署、局均实行部长、署长、局长负责制。在当今，总统是美国政治舞台的中心和权力最大的人物。《美国宪法》规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”总统职位是单一的，独立于国会之外，由全国选民选举产生，总统在军事和外交上的权力是由宪法直接授予的。总统任期4年，连任总统职务不得超过两次。根据《美国宪法》规定，总统拥有监督法律执行权、政府官员任免权、缔结条约权、战争权（不含宣战权）等。宪法授予总统上述权力的同时，也给予了限制，比如，政府高级官员的任命需经参议院批准；对总统否决的议案，参众两院有权经2/3以上议员同意而重新通过；总统未经国会宣布在国外的用兵作战，时限不超过90天等等。对总统最致命的限制是《美国宪法》授予国会拥有罢免包括总统在内的政府官员的权力，众议院“独自拥有弹劾权”；参议院“独自拥有审判一切弹劾案的全权”〔5〕。

（三）法院——司法权力机构。“从体制上看，司法程序在某种意义上是政治制度的关键部分。不论司法制度采取哪种形式，它的基本政治作用是一致的——帮助社会控制（而不是消除）冲突……对法律的尊重是政治秩序的生命。”〔2〕(p281-282)

美国法院有两套并行的法院系统——联邦法院系统和各州法院系统。两套法院系统职能上各有管辖权，组织上没有隶属关系。两者都拥有司法审查权，任何法院都有权解释美国宪法，有权裁决任何法律、行政命令、规章条例违宪，以至无效，联邦最高法院的裁决为终审裁决。司法部行使检察权，其所属的检察机关和各类警察是美国司法权力的组成部分和执行法律的实际体现。对司法权力的限制主要体现在国会和各州一起，可以用宪法修正案推翻最高法院的裁决；重新通过被法院宣判违宪的法律；潜在着有权决定低级法院的管辖权和最高法院的上诉审判权。

美国法院法官在司法权力和司法程序中扮演举足轻重的角色。美国最高法院的大法官由总统任命，参议院批准。法官任职终身制，薪金高于其他政府官员，而且任职期间不得减少。《美国宪法》对法官行为做出了明确限制，法官任职期间不得在某一政治组织中任职，不得参加竞选公职活动，不得为某一政治组织或其候选人演讲或公开捐款、参加政治集会等活动。国会对法官拥有独自的弹劾权。

从上述的机构设置来看，理论上：（1）国会、总统和最高法院分别拥有立法、行政和司法权。可见，在总统制下，立法、行政和司法三权是平起平坐、互不从属的关系，议行是分开的。（2）立法权、行政权与司法权是互相牵制和平衡的。这是三个分立的部门的权力得以进行整体运作的“传动装置”或“联系纽带”。可见，名义上总统只掌握行政权，但实际上拥有部分立法权。国会名义上只有立法权，但实际上拥有影响行政权和司法权的手段。同样，最高法院也以“违宪审查”为“司法裁量”的形式参与“立法”，影响行政行为。这样，在一个权力关系极为复杂的政府系统中，通过互相渗透和牵制，各种权力就有条不紊地运作起来了。