欧盟宪法的性质

《欧盟宪法条约》是欧盟的首部宪法，其宗旨是保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化进程的顺利进行。2001年12月5日，欧盟在比利时莱肯欧盟首脑会议的《莱肯宣言》决定开始制定宪法，并决定成立一个制宪筹备委员会。制宪工作从2002年2月开始，经过征求意见、研讨和提出制宪建议，6月13日，欧盟制宪筹备委员会的105名成员就欧盟宪法条约草案达成一致意见。2004年6月18日，欧盟25个成员国在比利时首都布鲁塞尔举行首脑会议，一致通过了《欧盟宪法条约》草案的最终文本。同年10月29日，欧盟25个成员国的领导人在罗马签署了《欧盟宪法条约》。条约必须在欧盟全部成员国根据本国法律规定，通过全民公决或议会投票方式批准后方能生效。如获得所有成员国和欧洲议会的批准，条约应于2006年11月1日正式生效。

欧盟宪法条约是世界宪法史上首部跨越多个既没有宣布建立联邦也没有建立邦联的主权国家的成文宪法。它超越了建立联邦制国家和邦联制国家这个步骤,希望用宪法条约的形式促使欧洲人民超越传统分歧,不断紧密团结,开创***同未来,把欧洲联盟建设成人类希望的特别区域。这部欧洲宪法是首创的,也是超前的。

它的最主要的特点在于既是宪法,又是国际条约。应该承认,它是名实相符的。这种既是宪法又是条约的特征使它从形式到内容、从格式到行文很不同于其他国家的宪法。

纵观整部欧盟宪法条约,可以看出其内容全面,涉及欧洲联盟的价值观、宗旨、地位、联盟与成员国的相互权利义务、联盟机构组成和联盟法的法律地位等重大问题,其宪法性质非常明显。首先,宪法条约规定参加联盟的成员国要具有***同的价值观和奋斗目标。这可以理解为加入欧洲联盟的指导思想。这也是欧洲联盟精神凝聚力之所在。其次,明确规定了成员国向联盟让渡部分权能,联盟则以***同体方式行使成员国让渡的部分权能。权力的来源和权力的划分及其行使方式较之一般单一主权国家似乎更加透明。第三,在内外政策领域有相当程度的一致性。第四,明确欧洲联盟具有法律人格,联盟法、联盟框架法、特别是正在表决程序中的欧盟宪法条约,其地位高于成员国的法律。第五,在联盟同成员国的相互关系上,明确基本原则是相互平等、相互尊重、相互支持,可归纳为依法、平等、尊重、支持。第六,宪法条约关于联盟机构的结构!产生原则和职能分配的规定保证了联盟具有部分超国家的权力。如果从另一个角度考虑,也可以认为,联盟机构的权能体现出联盟具有部分国家职能的本质特征。联盟不单纯是一个国际组织或地区组织。应该说上述六方面的规定说明它完成了一部宪法的使命。虽然该宪法条约并没有对欧洲联盟作出明确的国家定义,没有指出它将是邦联、联邦或合众国,回避了欧洲政治史上和思想史上几百年来关于联邦主义和邦联主义的争论,但是不能据此否认它的宪法性质。这种模糊的界定是由欧洲历史传统和现实政治关系决定的,它既易于为众多成员国接受,又为欧洲联盟的发展留下了广阔的空间,进退有余地。也许,不应该把宪法和条约分开来读,而应该当作词组来用,理解为这部宪法全文都是宪法性质条约,全部由宪法性质的条约组成。我之所以把宪法和条约分开来解读,是因为发现这部宪法的第三!四章同第一、二章在行文和内容上有较大差异。第三、四章规范的内容偏重于联盟的***同政策、运行机制、一些部门机构的具体操作程序,在运行和操作过程中如何协调联盟同各成员国以及成员国之间的相互关系,条约的特点较之第一、二章突出得多,有些条款本就是欧洲***同体条约的继承,其中一部分甚至原封不动承继下来。也就是说,该宪法条约的条约性质同样非常明显。作为一部既具有宪法性质又具有条约性质的欧盟宪法条约,它特别强调法治和权力制衡原则,民主、平等和公正原则。强调法治与权力制衡原则是这部欧盟宪法条约的重要特点之一。法治是该宪法条约所倡导的价值观的重要基石，它所规范的欧盟价值观基础是维护人类尊严、自由、民主、平等、法治,尊重人权,包括尊重少数人的权利。在行文上,这里把维护人类尊严、自由、民主、平等、法治并列。但我们从世界近现代政治史上的经验教训中得知,没有真正的法治,没有系统的配套的法律制度,没有事事依法办事的政治秩序和社会环境,人民的自由、民主和平等是没有保证的,也难以实现维护人权和人类尊严。法治是欧盟价值观的重要基石。稍稍细读这部欧盟宪法条约,就会发现联盟所有机构和欧盟公民都要接受宪法制约,实施权力制衡原则,可以说没有一个联盟机构实施职权时,可以超越法律制度,可以不受到制衡。联盟的主要机构欧洲议会、欧洲理事会、部长理事会、欧盟委员会、欧盟法院均需根据宪法所赋予的职权范围并依据宪法所确定的程序和条件行动。这些机构的组成、职能、权限、运作方式、行为规则等都在宪法中有明确的规定"此外该宪法条约还明确规定了联盟主要机构在立法决策过程中既要合作协调又要相互制衡。总之,在我看来,权力制衡原则贯彻这部宪法始终,这是它的精髓。强调民主、平等和公正原则是这部欧盟宪法条约的另一个重要特点。无论是宪法条约所规定的欧洲议会的选举原则、理事会立法所需要的特定多数票数量,还是部长理事会!欧盟委员会、欧洲法院的组成方式都充分体现了民主、平等和公正原则。可以说,民主是这部欧盟宪法条约所倡导的价值观的另一个基石。和法治一样,有了民主,才能保证实现平等和公正,民主是实现平等和公正的前提。

欧洲宪法是邦联和联邦体制的混合，这是一个公认的看法。[20]大致说来，联邦主义特性：一个独立的欧洲委员会有排他的立法提议权；部长理事会可以颁布法令，这些法令直接针对成员国公民，这与邦联制模式中的国家间关系不同；欧洲议会逐渐增加的立法权；欧洲法院判决具有约束力而且确立***同体法律具有直接效力和最高地位，成员国公民对欧盟委员会的权力支配行为提出指控可以直接诉诸欧洲法院；部长理事会在一些问题上采取多数或有效多数表决制。邦联或政府间合作主义特性：欧盟不是根据联盟公民尤其是欧洲议会议员的决定来取得事权，而是根据所谓的成员国个别授权，每确立一项新的欧盟事权均要求以成员国一致同意的方式变更和批准条约，这在邦联模式中常常是典型的程序；欧洲理事会和欧洲部长理事会其组成方式是政府间组织，但掌握欧盟的决策大权，这一程序显示了邦联制模式中典型的国家间合作特征；很多执行依靠成员国的机构。

联邦主义这个术语实际上表达了内涵很不同的事物，在分析欧盟政制结构时尤其需要注意。