美国是怎样解决自然灾害的问题？

美国是一个自然灾害高发性的国家，其所遭受的灾害主要包括江河洪水、风暴潮、海啸、地震、台风与强风、膨胀土、滑坡等等。由于经济的发达导致物质财富的高度集中，每一次严重的自然灾害都要造成巨大的经济损失。为了能对自然灾害进行有效的管理与控制，将灾害造成的损失减少到最低程度。美国的联邦、州和地方各级政府创设了一套完备的灾害管理体制与政策体系并在其中发挥了极为重要的作用。

一、美国的自然灾害管理体制

在美国现行联邦体制下，处理各种自然灾害问题的主要职权在州一级，并通过专门的授权向州属各城市分权，有些州还将重要的权力授予县、镇与特区。州政府运用税收和增加公益金的手段从事广泛的自然灾害管理活动，包括兴修水库、堤防、海塘以及投资于划分灾害风险区、绘制风险图、灾害预报和社会教育计划。此外，州政府还可通过行使治安权、从事一系列灾害管理活动：比如编制国土利用规划，建立和实施土地管理细则及不动产交易条例，制定住宅及其它各类建筑的规范标准等。

州政府管理自然灾害的能力往往会受到地球物理、生态环境与社会政治等因素的制约，因此州和地方政府部门历来主要依靠美国陆军工程兵团这样的联邦机构从事有关的工作。该兵团主要从事防御江河和海岸洪水的大型工程的建设；美国地质调查局一直担负测绘各种地图的职责。而有关自然灾害的基础研究及其它有关活动则主要是联邦政府机构的责任。在此基础之上形成了一种各级政府间相互依赖的灾害管理模式。此外，私人保险公司、信贷机构以及由政府或民间人士组成的各类团体也在减灾方面发挥着重要作用。在公***与私营机构之间同样也存在着相互依赖的关系。

由于美国各级政府与私营机构中的职能重复不可避免地产生了灾害管理的责权分配关系复杂化，人们逐步认识到由单一机构管理涉及多个部门的计划会明显提高效率。因此，美国政府于１９７９年成立了联邦紧急事务管理局（ＦＥＭＡ）并将原有的五个部门：国家消防管理局、联邦保险管理局、民防预备局、联邦灾害救济管理局与联邦防备局合而为一。同时、美国总统授权ＦＥＭＡ为所有的防灾与减灾的主要负责机构。该机构遵循四项原则：（１）负责应付国内重大紧急事件的联邦权力由一名直接向总统负责的官员行使；（２）一个高效的民防系统需要最有效地利用所有应急资源；（３）只要可能，应急的责任由联邦的正式机构承担；（４）联邦减灾活动应同紧急防备与应急职能融为一体。

联邦紧急事务管理局还负责联邦突发事件警报系统，联邦大坝安全计划与其它一些联邦灾害援助计划，这些计划旨在帮助地方制订气象灾害、包括洪水、台风和龙卷风的防备计划，它还负责管理自然灾害与核灾害警报系统，实施减轻重大恶性事件后果的防备计划。

二、美国的自然灾害管理政策、机构与计划

美国各级政府的灾害管理政策可分为十个类型，即：①强制性政策，这类政策是由高层权力机构制订，旨在强制基层政府开展减灾活动；②提醒政策，也称警醒政策，这类政策旨在告诫公众、团体和政府关注自然灾害造成的损失，促使州、地方和个人主动采取措施以减少损失；③恢复政策，这类政策旨在帮助个人、家庭、村镇、州县等重建家园、恢复生产；④技术开发政策，这类政策致力于发展新知识和开发新技术以支持减灾政策；⑤技术推广政策：这类政策注重向个人、各级政府和其他对象传授减灾知识、以及这些知识的长期（如灾害分析计划）和短期（如灾害警报）应用；⑥规章政策，这类政策旨在规范私营机构和政府机构的决策与行为以减轻自然灾害的损失。这类政策也许会强制推行避灾、建筑物加固、场地处理等减灾措施；⑦投资与费用分担政策，这类政策旨在确定开展各类减灾活动的集资与费用分担的控制条件。这些政策决定何时、何地、为何目的投入多少资金以及由谁负担费用等；⑧系统管理政策，这类政策旨在明确责任；确定采用的措施，制定减灾计划所应遵循的原则等；⑨系统优化政策，这类政策旨在确保其他政策的效能，使其与系统的目标一致，并具有内在协调性；⑩指导性政策，这类政策旨在指导政府执行某一政策，比如基建或建筑物迁移（移民）政策等。

美国联邦政府的自然灾害管理政策主要是通过一系列具体的联邦机构，按一定的具体计划来实施的。协助有关机构制定自然灾害管理计划和开展减灾活动的联邦政策有很多。大体可分为两大类：即灾前减灾计划类与灾后救灾计划类。在第一类计划中，包括由农舍管理局负责的“流域保护与防洪贷款计划”；由土壤保持局负责的“资源保护与发展”、“流域保护与防洪”等计划；由联邦保险管理局负责的 “全国洪水保险计划”。以及由联邦紧急事务管理局负责的“州防灾拨款”、“地震与台风应急计划”、“紧急管理服务计划”等。各种自然灾害的预测、警报计划则分别由美国地质调查局、国家气象局、国家气象中心、国家暴雨预报中心、雷达信息与警报网、国家台风中心等机构负责实施。

第二类计划则主要包括由农舍管理局负责的紧急贷款计划；由农业稳产与保持局负责的紧急保护措施；由陆军部办公室负责的防洪工程、防洪与救灾活动、堤坊紧急保护等计划。此外还有由公***卫生局负责的紧急医疗计划，由住房保护与抵押信贷部负责的灾民抵押保险，由联邦紧急事务管理局负责的灾害援助与紧急管理服务计划，由国防电力管理局负责的电力应急计划以及由联邦农作物保险公司负责的农作物保险计划等。

三、美国联邦政府的自然灾害立法

美国联邦政府的灾害管理还通过立法形式予以保障。联邦政府颁布的一系列自然灾害法涉及到前述全部十类减灾政策。其中以技术推广与提醒政策在立法中涉及最多。其最为重要的有如下几类：

（一）洪水灾害立法

在九种自然灾害中，江河洪水最受政府关注，防御洪水灾害的立法有：（１）１９３６年的防洪法及其补充；（２）１９６８年的国家洪水保险法；（３）１９７３年的洪水、灾害、防御法；（４）１９７２年的国家大坝监测法；（５）第１１９８８号和第１１９９０号总统令。其中第一项法律的颁布标志着由联邦投资的大规模兴建大坝堤防及整治河道等防洪工程的开始。洪水保险和洪水灾害防御法则促成了政策的转变。１９６８年的洪水保险法目的之一是解决因洪泛区的不断开发所带来的问题。该法通过授权建立了价值达２．５亿美元的国家洪水保险基金，规定保险赔偿费的最高限额为２５亿美元，并首次使洪泛区内四分之一的住户和小企业获得了洪水保险。该法规定，只有洪泛区内已有的建筑物可获得补贴，新结构必须按实际保险费投保，而购买由联邦补贴的洪水保险应具备的条件是，全社区采取了适当的洪泛区管理措施。

１９７３年的洪水灾害防御法则扩大了洪水保险计划范围，增设了海岸侵蚀和崩塌损失保险。将居民和企业的损失赔偿费增加为过去的两倍，授权向单户住宅及其内部财产分别提供最高达３．５万美元和１．０万美元的保险，向其他住宅建筑物及其内部财产分别提供１０万美元和１．０万美元的保险。该法的第二部份还对减灾的要求作了规定。１９７３年的法律通过之后，保险计划进展顺利，到１９７９年底***有１８０万保险单生效，投保财产达７３０亿美元。

（二）灾害救济法

１９７４年的灾害救济法将联邦灾害援助；救济工作的管理权授予总统办公室，授权联邦政府对遭受灾害损失的公***和私有集团给予授助，它还规定主要灾区需制定并实施长远恢复计划。尽管该法主要针对灾后救济，但也涉及到一些减灾措施。比如该法包括利用民防或其他通讯系统制订一项及时有效的预警报计划，以及旨在使事先授权的救灾服务更为协调和及时的条款等。该法还鼓励州、地方和个人通过保险来补充或替代政府援助。灾害救济法还要求或授权任命一位联邦协调员在灾害风险区开展管理工作；动员联邦官员组成紧急救援小组协助联邦专门机构分发食品，给养和药品；从事援助和恢复工作；提供公平合理的灾害援助；修复交通设施；提供临时住房；增加失业救济帮助重新安置；安抚人心及拨款、贷款以支持地方经济复兴等。

（三）地震法

地震法于１９７７年颁布，该法认为地震是主要的自然灾害之一，需采取综合的防灾减灾措施加以防御。它授权拨款２．５亿美元用三年时间为地震风险区开发更先进的地震预报技术，制订更完善的建筑规范和土地利用准则。地震法的主要目标包括，提出地震风险区公***设施及高层建筑的抗震结构与抗震设计方法；设计辨识地震灾害和预报破坏性地震的程序；在土地利用决策与建设活动中开展地震风险信息的交流；开发减轻地震风险的先进方法，制订震后恢复重建计划(后面乱码)

（四）海岸带管理法

以减轻沿海自然灾害为目标的海岸带管理法于１９７６年颁布。该法提出的海岸带管理计划中，突出强调了防洪、海岸侵蚀、土壤稳定性、气候和气象学等方面。沿海各州需呈交一份拟采取的管理计划，才具备该法规定的获得联邦援助的资格。同时该法还要求各州各政府在计划中必须采用以下土地和水资源利用管理措施，即（１）由州制订、审查和强制推行地方必须执行的各种准则与规范；（２）指导本州土地与水资源利用的规划管理；（３）各州通过行政手段评审所有发展计划、项目和土地与水资源利用管理方案的协调性，以加强对立法的贯彻执行