典当的立法
(一)关于典当立法管理的争议中国典当业据说肇始于南朝，在经历了一千六百多年的兴衰沉浮后又重新发展起来，但是从标志着新中国典当业复出的四川成都华茂典当行成立之日起，典当业是否应当统一立法就一直伴随着争议。新中国成立后，典当业一度被禁止，通过专门的立法规范典当业已无必要，对于民间尚存的部分典当行为，沿用政策、司法解释等进行调整。如1987年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》第58条和1988年关于贯彻执行《中华人民***和国民法通则》若干问题的意见(试行)第120条均对典权制度作了肯定。典当业重新兴起以后，如何通过立法规范典当业，在政府管理层和法学界一直存在不同意见。
在政府方面，起初典当行被作为金融机构由中国人民银行实行从严管理的政策。2000年6月典当业监管由国家经贸委接管并宣布“取消典当行金融机构的资格”，而作为特殊的工商企业，放宽典当行的市场准入条件，允许典当行从事动产和财产权利业务。2003年7月国家经贸委撤销，商务部组建后负责典当业的监管。行业主管部门的频繁更换，典当企业从“金融机构”到“特殊工商企业”再到“比较特殊工商企业”的角色定位变化，不仅仅是机构改革的需要，实际上更主要反映了政府管理层对典当业的性质认定至今尚未达成稳定***识。
在法学界方面，关于典当业的立法形式，一直有两种主张，一是在《物权法》的“质权篇”中增设“营业质”一节。二是专门制定一部典当商法。2002年12月17日由全国人大常委会法制工作委员会办公室拟定的《中华人民***和国民法典》(草案)中，未有营业质权的规定，2005年2月商务部和公安部又联合颁布了《典当管理办法》(以下简称《办法》)。为克服典当管理规范效力不够的缺陷，在梁彗星教授和王利明教授牵头起草的《物权法》(草案)中专门设定了营业质权，如果这一规定得以采用，典当业的专门立法在短期内已无出台可能。而“营业质权”相关规定能否覆盖实践中的“典当”行为在法学界也存在不同看法，在《物权法(草案)》四次审议过程中，有关“典权”的规定两次写进去，又两次被拿掉，这说明立法机关和法学界关于典当的立法争议的确很大。
正是政府和法学界对典当业认识的诸多不确定性，导致典当业尚未纳入法律的高度进行调整，当典当业务与上游的银行担保业务、下游的寄卖业务因混同产生争议时，因现有的《办法》效力不足，许多正常的典当行为也陷入法律管辖的飞地，而一些新业务如关于股票质的处分等更是无法可依。
(二)《办法》的层次和效力低下
中国的典当行业尽管恢复和发展速度很快，但由于管理规范的层次低、效力不高，不能满足实践需求。《办法》就其法律等级和效力而言，属于行政规章，层次和效力低于法律、法规。这在立法管理上至少产生了两个不利于典当业发展的后果。第一，它不能阻止国务院其他部门及地方立法机关制订相关规章，造成部门多头管理上的混乱。第二，当国务院其他部门及地方立法机关制订的相关规章与《办法》不一致时，是根据规范制定机关的层次还是根据规范颁布的时间先后确定其效力，中国法律无明确规定，因此造成企业依法经营时无所适从。现实情形正是如此，由于尚无国家统一权威立法，尽管《办法》全面规定了典当行的性质、主管部门、设立及变更和终止程序、经营范围、经营方式以及罚则等，但在具体执行时，特别是进入法庭诉讼时，其依据就各取所需。因为各有关管理部门的行业规定及省市地方立法规定的原则不同，从而导致典当行业经营和发展中纠纷增多，一些典当行为的有效性只能通过最高人民法院或者主管机关的“复函”予以肯定，如1993年“最高人民法院关于戴文林、戴文治诉高学孔房屋典当纠纷如何处理的复函”中关于“绝卖”的回复和1996年“中国人民银行关于对典当行从事房屋抵贷款业务有关问题的复函”中关于“不禁止房屋抵贷款业务”的回复等等。这种头痛医头，脚痛医脚的管理方式降低了企业管理效率，严重影响企业的永续经营。
(三)《办法》部分重要规范或过于抽象，缺乏可操作性
《办法》部分重要规范过于抽象，缺乏可操作性。如《办法》虽然允许典当企业成立分支机构，但分支机构的法律地位如何，《办法》中并没有明确规定。《办法》第53条笼统的规定，对属于赃物或者有赃物嫌疑的当物，公安机关应当依法予以扣留，并依照此时国家有关规定处理，但何谓“国家有关规定”，也没有明确，实践中无法操作。对于当物毁损，典当行进行赔偿方面也没有详细的规定，实务中只能依据《民法通则》的相关规定处理，使《办法》作为特别法的作用大为降低。按照《办法》规定，房地产、汽车等绝当后，当户应当前来办理登记过户手续，但在典当实务中当户往往拒不履行义务，因《办法》与公安部门的车辆登记管理规定缺乏上位法上的衔接，此时若典当公司单方面办理过户手续，通常被有关部门依法拒绝等等。《办法》中这类因过于抽象而不便于操作的规范还有许多，与其通过权力有限的部门制定效力部高的实施细则，还不如制定一部权威的商法典一并解决这些问题。此外，通过制定典当法，还可以为典当业者提供一个更有保障的权利救济渠道，如在正常的典当活动遇到有关部门的依法拒绝、阻碍和消极不作为时，典当企业可以通过司法渠道保护自己的利益。
(四)与典当业相关的主要法律规范之间存在冲突
调整中国典当业的法律规范主要包括《中华人民***和国担保法》(以下简称《担保法》)中有关质的规定，商务部和公安部联合颁布的《办法》，《中华人民***和国公司法》(以下简称《公司法》)中关于公司设立和营运的规定，国务院其他部门颁布的涉及典当业的规章、地方机关有关典当业的规定等等。由于“政出多门”，这些规范或衔接不好或相互冲突，影响典当业的健康经营。其中最为理论和实务界所病诟的是《办法》与《担保法》之间的冲突，根据中国《担保法》的规定，质权是一种营业质权，流质约定无效，而根据《办法》，典当不仅是一种营业质，出质人还可以不动产抵，而获得融资，质权人因此获得抵权，这表明典当企业因典当行为所获得的权利与营业质权有所不同，因此，《办法》中承认流质约定有效。在此情形下典当公司到底应该适用《担保法》还是适用《办法》呢。从法律效力层次看，前者的效力无疑高于后者，但从一般法与特别法的关系看，后者又应优先于前者，典当业者因此陷入无所适从境地。 从典当业的业务创新看，部分业务已经游离于《办法》和其它法律规范的调节范围之外，因此制定典当法，提高典当管理立法层次具有紧迫性。
(一)典当业开展连锁经营没有明确的法律依据
2007年上海百联集团组建了中国第一家现代典当连锁公司——华联典当连锁公司，它标志着典当业这一中国最古老的行业又进入了一个新的发展时期。中国典当业尝试连锁经营至少受到以下两个因素的影响，一是商业企业连锁经营因其在降低成本、抵抗风险和提高竞争力方面的明显作用已经风靡全世界。二是作为连锁经营发源地的美国做出了榜样。如成立于1987年的美国国际典当有限公司，在1990年成为纽约证券交易所的上市公司，该公司在全国***有连锁典当行765家，在英国、瑞典也有分支机构。通过连锁经营和管理，企业的整体实力迅速得到提高。虽然中国典当业具有悠久的历史,但在市场经济条件下如何从法律上规范典当企业连锁经营却几乎是空白。
根据《办法》第3、第12条之规定，典当行是依法设立的专门从事典当活动的企业法人，其组织形式与组织机构适用《中华人民***和国公司法》(以下简称《公司法》)。典当行可以跨省(自治区、直辖市)设立分支机构。这两条通常被理解为典当业合法开展连锁经营的通行证，其实这是对上述条款的误解。首先根据《公司法》,分支机构不具有法人资格，其行为受到法人规制的诸多限制，因此在市场上不能独立承担民事责任。其次，根据连锁机构法律地位的不同，连锁企业一般分三种，其一，连锁机构没有法人资格，类似于分支机构，此类连锁企业的经营活动受其法律地位、经营能力等诸多限制，在企业发展的规模、速度和降低成本方面没有明显的优势。其二，连锁机构具有法人资格，但属于一方全额投资或控股，其行为仍受到法人部分限制，并常常使连锁企业对市场变化反映迟钝，降低了连锁企业的效，其三，连锁机构不仅具有完全独立法人资格，而且相互之间在品牌、业务、管理和人才等方面实现资源***享。其中第一种因规模和实力小，经营成本高，属于较低层次的连锁经营。第三种因能迅速提高市场占有率，成本低、风险小属于较高层次的连锁经营。第三，显然，按照《办法》，中国典当业只能开展低层次的连锁经营，但在典当实务中业者基本上都是采用第三种连锁经营方式，只不过为躲避有关部门的审查，大股东们多采用隐名代理的方式注册经营。此外，考察现有的法律法规，即使允许设立分支机构，并不意味着可以开展连锁经营，无论是《办法》还是其他法律、法规均没有对典当连锁经营的主体资格、经营方式和责任承担作出任何明确规定，在实践中，凡是一个投资人同时申请设立两家以上典当行的，有关主管机关不予支持。典当连锁经营中的这种实践与管理规范脱节的现象在整个典当业中普遍存在，即要么无法可依，要么有法不依。
(二)典当公司开展股票典当业务蕴含巨大的法律风险
股票典当业务是一种主要为证券市场中的个人投资者提供融资服务的业务。具体来说，典当公司首先与券商谈好合作事项，通过券商对客户进行监管，客户在与典当行签订合同后，将股票过户到与典当行合作的证券公司营业部的账户上，同时典当行也将资金注入此账户。在合同到期前，客户可以自由操作股票交易，但一分钱也不能提走。客户在典当期满赎当后，账户解除冻结。虽然《办法》规定典当行可以经营作为财产权利的股票的质典当业务，但是作为部门规章，它也无法对涉及其它部门管辖的事情作出规定。而且无论是《公司法》、《证券法》还是《办法》本身均未对股票典当后如何操作及其双方的权利义务如何保障作出任何规定。因此，当出质人未能按期赎质，典当行和证券公司强行平仓的行为不仅和《担保法》关于处理质物的法律相冲突，而且违背《证券法》交易自由的原则精神，这种严重违法的行为一旦引起司法诉讼，不仅当事人权益得不到法律的保护，而且还面临着因违法受到法律惩处的可能。显然，依靠《办法》无法保护股票典当当事人权益，欲规避此一风险，制定典当法，并与《公司法》、《证券法》的相关规定一道***同规制股票典当行为不失为较好的选择。
(三)土地使用权不宜典当
根据《办法》第二十五条，经批准，典当行可以经营财产权利质典当业务和房地产(外省、自治区、直辖市的房地产或者未取得商品房预售许可证的在建工程除外)抵典当业务。土地使用权属于财产权利，当然也在典当业经营范围之内，但是无论从典当业的性质定位还是从相关法律的立法宗旨来看，典当也不应经营土地使用权，或者至少在经营土地使用权时受到某种严格的限制。首先，典当业是适应企业和个人的短期融资需要而存在的，它发挥着金融机构没有或还不完善的功能，而土地使用权作为依附于大宗不动产上的财产权利，长期作为企业和个人向银行融资的主要担保手段，已经形成了一套完整而成熟的操作规则，维系着当事人之间的利益平衡。典当业经营土地使用权，在业务上就会与银行业发生混同，如果进而因为竞争发生纠纷，鉴于尚无典当法，当事人将会陷入无法可依的局面，无疑将损害当事人利益。其次，典当公司在实际操作土地使用权业务时，也存在极不规范的行为，如一些典当公司利用城市郊区或城中村部分集体单位急需资金，诱使当事人以集体土地使用权进行典当，在当事人不能如期还款时就以极其便宜的价格通过典当直接获得集体使用权，既违犯土地法，拍卖法，也违犯公平交易原则。因此，在没有严格限制的条件下，不宜将土地使用权作为典当经营的范围。 典当立法应坚持三个平衡的原则
典当业面对上述诸多缺陷，应当说促成一部由最高立法机关制定并颁布实施的典当法已十分必要。因为典当业的经营范围不断扩大，由动产延伸到财产权利、不动产，典当方式由质向抵拓展，传统法理学上的营业质已经不能概括典当的真正内涵。事实上，国外的典当业都由典当专门法规调整，如英国《1960年典当商法》、新加坡《典当商法》、香港《当商条例》等。由此，制定一部专门典当法既符合当前的立法趋势即立法由综合性向专门性过渡，又能促进典当业的规范发展，典当业的法制化必将获得更快的发展。鉴于典当实践与典当管理规范脱节的现实，建议在制定统一的典当法时应把握好三个平衡的原则：
典当理论与实践
典当的定义与立法选择。根据习惯法，“典”和“当”在民间有着明确的不同含义，“典”多指不动产抵押，“当”则指动产质押。根据《办法》第3条，典当是指“当户将其动产、财产权利作为当物质或者将其房地产作为当物抵给典当行，交付一定比例费用，取得当金，并在约定期限内支付当金利息、偿还当金、赎回当物的行为”。依据该条文，典当行实际上存在名不符实的现象，一方面，典当行实际并不从事“典”这项业务，即没有向出当人支付典价而占有其不动产作为收益使用的行为。另一方面，典当业务已经超出了原来意义上的“当”，即不但占有出当人的动产或权利凭证以担保债权实现，同时也从事不动产的抵贷款。典和当、动产和不动产在物权法上适用不同的占有和处分规则，显然，《办法》的起草人选择了摈弃历史而按照自己的理解对典当作出定义，但是实践依然按照自己的路径前行。如典当行在从事不动抵押时明显违反《担保法》关于抵必须转移占有的规定，但从现实出发，有关部门在监管工作中对此并没有禁止。因此，从实践的角度与其让当事人违法，还不如在立法选择时尊重历史、尊重习惯，只要这种历史和习惯不违背社会公益和善良风俗习惯。
传统习惯与管理
新《办法》与旧的典当管理规范相比，在时代性和全面性上的确有不少进步，但在对典当实践的重视和典当习惯的尊重方面仍然显得不足够。最典型的是怎么处理绝当物。所谓“绝当”，是指自典当期满之日起一段时期内，当户既不赎当，又不续当的当物。如何处理绝当，关键在于对典当合同性质的认定。《办法》第3条将典当合同性质认定为质合同，《担保法》第66条禁止质合同中订立流质契约，为了与《担保法》的规定相衔接，《办法》规定死当物品，3万元以上可以委托拍卖行公开拍卖，拍卖的收入在扣除质贷款本息和典当及拍卖的费用后，剩余部分应当退给当户。但从现实情况来看，典当行在经营典当业务时并没有遵守这个规定。它们通常约定典当人逾期不赎时典当物所有权直接转移给典当行。尽管依照《担保法》这类合同当然应属无效，但现实中存在大量的此类条款，没有足够的证据显示流质契约导致了典当业纠纷的增加，监管部门也没有为此采取更严格的监管措施。
典当企业之所以敢于依照习惯，并在实践中违反《办法》，也许最充分的理由是企业和个人并没有因此受到严重损失，即使遭受损失也是在可以接受的范围内，甚至增加了收益，监管部门之所以没有为此采取更严格的监管措施，至少说明典当企业的行为并没有严重破坏社会经济秩序和管理秩序。事实上，典当企业允许流质契约的习惯做法符合《担保法》的发展新趋势，这就为典当立法提供了可借鉴之处，在对具有历史传统的商业进行立法管理时，如果该行业的习惯法符合一般公平原则，不损害社会公***利益，也为业内人士广泛接受，就应当尊重历史，重视实践，不要盲目创新。
管理与交易自由
鉴于典当业的特殊性，需要从严管理，但从商业便利的角度又需要保证交易自由，把握二者之间的平衡的确不易。总的来看，《办法》从严管理的体现过多，交易自由的体现太少，如第26条对典当行的经营范围限制规定过多。典当行不得经营下列业务，非绝当物品的销售以及旧物的收购、寄售，动产抵押业务，集资、吸收存款或者变相吸收存款，发放信用贷款，未经商务部批准的其他业务。这些规定不利于典当业的进一步发展。在一些典当业经营状况良好的国家，典当行的经营范围非常广、综合性强，“典当行不仅经营典当业务，还做一些商品零售业务，包括旧货出售和卖新产品，一家典当行可拥有多个许可证，因为多种经营可以降低经营风险，增加其赢利点，有利于典当行经营稳定，也更加便民”。《办法》关于绝当物的处理规定亦是如此，既不同于传统的典当，也与实践中的做法相悖，结果使典当业丧失了营业质的性质而类似于一般的质贷款，典当行也因获利机会更小而降低了积极性。
鉴于上述原因，建议立法时除对可能影响社会稳定的因素从严控制以外，对是否设立分支机构、经营范围等尊重当事人的自主选择，维护交易自由。