青岛胶州外海是否能开采海砂？

胶州湾采砂纠纷调查（特别报道）

采访动机

这组事关海洋资源保护的报道，起因于一起行政诉讼案件。案子发生在山东青岛市，原告是该市一家开采海砂的公司，被告是青岛市海洋与渔业局。采砂公司状告海洋局，是因为他们不服海洋局去年10月9日所作出的一纸行政处罚决定书。通过调查，我们发现，它引出的不仅是海洋资源保护与利用的话题，更有对海洋资源管理体制上的种种疑惑———

博青公司很委屈：采砂手续一应俱全，为什么要查处我们？

4年前，赵晨曾想雄心勃勃地大干一场。

他与一家外国公司合作，计划由外方投资4亿美元，造8条4万吨级的采砂专用船舶，能够自动抽砂、脱盐、分拣、运输、卸货，同时由外方负责海外市场开拓。这是一个宏伟构想，他说，当时国家和省市都十分重视，市里还成立了专门的项目工作组。

不过，最近一年来，赵晨却经常拎著一个小布袋，有些无奈地游走在国家和省市有关部门之间，寻找各种申诉机会。布袋里装著足有10公斤重的材料，“这里只有1□3，大部分材料没有带出来。”在他看来，他的每一份材料都强有力地支持著他将申诉进行到底，直到胜诉。

据赵晨自述，他任总经理的青岛博青建材开发有限公司于1998年12月成立。因为经营活动是采砂，他们从一开始就先后取得了国土资源部颁发的勘查许可证、采矿许可证，国家海洋局颁发的海域使用许可证以及国家海事局颁发的水上水下作业许可证，“应办的手续都办完了”。

2001年9月13日，受博青公司委托的通利公司采砂船第一次到胶州湾外海A区采砂，这一区域是国土资源部在采矿许可证上核定的，面积20.7659平方公里。采砂作业中，青岛市海洋与渔业局执法人员赶到现场，责令采砂工程船“皖采14号”停止作业，并用拖轮拖至海警码头。关于查扣理由，青岛市海洋与渔业局于2001年10月9日发出的行政处罚决定书中这样说：“皖采14号船：经查，你船于2001年9月13日15∶45在N36度00分248秒、E120度21分736秒点海域采砂900多立方米。该海域是国家重点保护动物文昌鱼栖息地及其它多种经济鱼类、蟹类和虾类的产卵场和索饵场。你船的行为造成了该海域海洋环境和渔业生态环境的破坏。根据《中华人民***和国渔业法》第四十七条、《中华人民***和国海洋环境保护法》第七十六条之规定，决定给予皖采14号船责令停止在青岛前海域采挖海砂活动、并处以一万元罚款”。

赵晨无法理解：采矿许可证是国土资源部发的，海域使用许可证是国家海洋局发的，自己是在国土资源部核定海域内作业，青岛市海洋与渔业局为什么还要查处？“对海洋环境和渔业生态环境造成破坏”一说，赵晨就更不理解：事实上，早在2000年10月，国家海洋局第一海洋研究所就完成了这一海域使用许可的论证，拿出厚达456页的论证报告，结论：在该海域开采可行。

赵晨于2001年11月向青岛市人民政府提出行政复议申请，去年12月23日，青岛市政府作出复议决定，维持处罚决定。赵晨不服，又于今年1月14日向山东省高级人民法院提起诉讼，山东省高院指令青岛市中级人民法院受理此案。今年11月21日，法院一审判决：仍然是维持原行政处罚决定。

胜诉的青岛市海洋与渔业局面对记者时礼貌而谨慎

赵晨感到痛心。据称，为开采海砂，他前后投资超过1000万元，仅做地质勘探报告和海域使用可行性论证就花去440万元。本来，他有一个长达30年的采砂计划，头5年每年开采500万方，5年后每年开采1000万方。然而迄今为止，博青公司没有销售、出口一粒海砂。如果官司不赢，这些计划将付诸东流。

争议焦点在于：当天作业地点究竟是不是海洋与渔业局认定的那个点。赵晨反对，他说：“他们所说的那个点，水深34米，而抽砂管总长不过28米，而且是呈45度角插下去的，在那样深的地方能抽到砂子吗？事实上，我们的船只工作区域水深仅6.8米。退一步讲，即便是他们认定的那个位置，也在国土资源部核定的区域内。哪一点违法了呢？”

赵晨承认他确实拿不出更多的证据证明作业船只当天的位置，但他说：“我们其实已在当天接受调查通知书的送达回执上注明了采砂范围坐标，该回执在青岛市海洋与渔业局手里。”而青岛市海洋与渔业局却有当天渔政船的航海日志为证，法院认为该证据具有可采性。

可是，国土资源部颁发的采矿许可证的区域面积有20.7659平方公里，而国家海洋局颁发的为期一年的国家海域使用许可证核定的区域仅有两平方公里，如果按照青岛市海洋与渔业局认定的作业点，就超出了国家海洋局核定的区域。赵晨解释说，这是一个分期分批开采的概念。

对胜诉方青岛市海洋与渔业局的采访很不顺利。经过一番周折，记者只是在市中院拿到了一份行政判决书，其它一无所获。

为全面了解情况，在青岛采访期间，记者一直试图与青岛市海洋与渔业局联系采访，但收获不大。11月27日下午，记者在没有预约的情况下直接找到青岛市海洋与渔业局分管副局长岳国峰。这位年轻的博士小心而有礼貌地回避记者的提问，包括“青岛市在海砂开采方面有些什么规定”、“偷采海砂在青岛多不多”之类的简单问题。对事件本身，他表示不很清楚。

最大争议：这一海域能否采砂？青岛市的海洋专家们看法截然不同

青岛市“采砂事件”之所以引起很大反响，最重要的原因是：它引发了“这一海域究竟能否采砂”的争论。

青岛，是一个国内外著名的海滨城市，也是一个海洋科学城，这里聚集了国家海洋局第一海洋研究所、中国科学院海洋研究所、国土资源部海洋地质研究所、中国海洋大学等一大批“重量级”科研与教学机构，聚集了全国2□3的海洋学专家，光院士就有十五六位。目前基本形成两方面意见。

反对者认为，胶州湾前海海域不宜开采海砂。理由是：其一，胶州湾外开采海砂的区域，其中心距岸最近距离为5.5公里，边缘距岸3公里。在距岸如此近的海域进行大面积海砂开采，可能引起泥沙的再分布，将导致海岸侵蚀。虽然目前难以科学预测在这一海域采砂对海岸侵蚀及海岸构筑物的影响程度，但对于这一问题必须持谨慎态度。其二，该海域是青岛近海重要的鱼类产卵场、栖息地，渔业资源丰富，尤其是国家二级水生野生动物文昌鱼资源量较大。如果大面积采砂，将使作业区底栖生物群落、渔业资源和文昌鱼的栖息环境遭到严重破坏。还有观点认为，在该海域采砂将会破坏该海域的锚地功能和胶州湾的港口功能，还可能造成严重的海洋环境污染，对青岛创建生态城市产生不利影响。

支持者认为，该海域可以开采。他们的理由针锋相对：首先，该海域的沙脊是一个独立系统，与海岸的沙没有联系，中间隔著很大的海沟和另一个沙脊，因此不会造成对海岸的侵蚀。其次，文昌鱼虽是国家二级水生野生动物，但其主要价值体现在生物学研究上，它是介于无脊椎动物和脊椎动物之间的过渡物种，具有很高的研究价值，但这种鱼数量很多，不是珍稀鱼种，在附近的北沙、胶南海域，文昌鱼密度高得多。另外，从海洋功能区的划分来说，该海域不是渔业区，而是航运功能区，开采对保护航道有利，还扩大了锚地。国土资源部海洋地质研究所一位专家甚至咄咄逼人地问记者：“如果该海域不能采砂，那么有关部门为什么又允许其它公司在此采砂呢？是不是怕博青公司取得采砂权后断了这些部门的财路？这其中是否有腐败行为？”

国家海洋局第一海洋研究所的丁德文院士认为，海砂作为一种资源是海洋产业的一部分，可以采，但又不能随意采，必须与保护结合起来。在这方面，国家法律法规比较健全，应依法严格管理。每一件事情都是有利有弊，关键是趋利避害。海砂开发惟一的出路，是开发与保护协调发展，即开发之前充分科学论证，所有开发活动都要在法律框架内进行。

中国海洋大学海洋生命学院教授李永祺说，既然海砂是一种海洋资源，就可以开发，否则怎么算是资源呢？据测算，山东省一年的用砂量就要近2000万吨，这么多砂哪里来？现在河砂开采过度，对内河影响很大，开采海砂就是一种途径。关键是在什么地方采、什么时候采、采多少，这要经过严格论证。像青岛这种情况，分歧这么大，就应当慎重。既然不能简单地说能采还是不能采，那么最好不要马上采，不然就是不负责任。李永祺还说，偷采海砂的行为屡禁不止，主要原因就是有人从中谋取暴利，一条船一夜可以采几百吨上千吨砂，每吨一转手可卖20元左右，这样等于一夜就赚了一两万元，而基本上没有太大的成本。对此必须依法予以打击。

一件本不复杂的事情，为何变得像现在这样复杂？国家有关部门发的许可证究竟有无法律效用？国家与地方管理部门之间是否存在政出多门？在记者的采访中，“管理体制问题”被多次提及。看来，一起看似不甚起眼的行政诉讼案件，可能包含著许多体制上隐含的漏洞……