现有学生权利的救济机制是否充分和便利？应如何改进和加强
对高校学生权利救济实效性的探讨
赵静秋 ，周 海
(1．江苏联合职业技术学院徐州经贸分院，江苏徐州221000；2．江苏徐州师范大学法政学院，江苏徐州22lOOO)
[摘要]高校学生合法权利保护已经引起了人们的重视，但实效性并不高。一方面是权利救济的非诉讼保障机制不完善，
另一方面是诉讼救济的渠道也不畅通。要提高学生权利救济的实效性，需要进一步完善行政复议和行政申诉这两大非诉讼
救济制度，充分保障学生的诉讼请求权以及扩大高校学生权利救济的途径。
[关键词]高校学生；权利救济；非诉讼保障；诉讼保障
[中图分类号]DF5l [文献标识码]A [文章编号]1009—3311(2008)03-0037—05
2O世纪9O年代以来，在依法治国的背景下，高
校学生的权利意识和法治观念日益增强，出现了许多
大学生状告母校案。高校学生权利保护曾一度成为
司法界和理论界讨论的热点问题之一。目前，立法上
对这一问题有了一定的回应，司法界对于此类案件也
已经从早期的无所适从到比较务实地确认了高等学
校行政诉讼被告的地位。高校学生的合法权利保护
似乎迈出了可喜的一步，但是现实生活中高校学生权
利救济的实效性并不高，其合法权利受到侵害却“投
诉无门”或“救济不能。’’的现象仍然屡屡发生。
一
、高校学生合法权利救济实效性不高的原因
(一)高校学生权利救济的的非诉讼保障机制不
完善
根据《教育法》第四十二条和《行政复议法》第六
条的规定，解决高校与学生之间纠纷的非诉讼途径
有两种：行政申诉与行政复议。根据2005年教育部
颁布的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称新
《规定》)第六十一至六十三条的规定，高校学生寻求
申诉救济的途径又分为校内申诉和行政申诉两种。
新《规定》中的申诉制度与旧《规定》相比较，在实体
和程序上已经有了很大的进步，《行政复议法》的颁
布时日也已不短，但从实际发挥的作用来看，仍很难
令人满意，反映出行政申诉和行政复议两大制度在
高校学生权利救济方面的局限。
1．校内申诉的规定有缺陷，且难以确保公正。
首先，校内申诉的规定原则性太强，给具体操作带来
难度。新《规定》中对申诉制度受理申诉的组织、申
诉的范围、申诉时效作出了一些规定，但一些细节性
的规定缺位，使高校拥有广泛的自由裁量权，容易导
致高校权力的扩张。例如，新《规定》第六十条从原
则上规定了学校应当成立学生申诉处理委员会以及
它的构成人员类型。具体到操作层面，“学申委”应
如何设置?其人员构成比例如何?特别是学生和未
兼行政职务的教师代表应占多大比例?其在校内的
身份和地位是什么?新《规定》对此都没有作出明确
说明，为高校留下了过于广阔的自主空间oD]其次，
校内申诉的程序有欠缺。新《规定》仅用两个条文的
篇幅规定了校内申诉程序的基本步骤，实不足以满
足实践的需要。例如，新《规定》仅规定了学生对处
分决定有异议的，可以向“学申委”提出书面申诉。
“学申委”对学生提出的申诉应当进行复查，并将作
出的复查结论告知申诉人。但是，具体应当怎样提
起申诉，“学申委”应当怎样受理申诉，规定均未涉
及。而对申诉结果的执行程序，则完全没有规定，成
为当前高校学生申诉制度的空白地带oB]再次，缺少
法律责任以及确保公平公正的制度的规定。法律虽
然规定了申诉机构应当受理申诉并作出相应的结
论，却没有规定相应的法律责任，这就为申诉机构推
诿责任、迟延履行职责提供了可能。教师作为学生
申诉委员会的组成成员，参与校内申诉，实质上是对
收稿日期：2008-04—23
作者简介：赵静秋(1969一)，女，江苏徐州人，江苏联合职业技术学院徐州经贸分院副教授。
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本校内同事作出的决定重新审理。试想一下，如果
没有特别充分确定的理由，学生是很难推翻原有的
处分的，如果不规定回避、听证等制度，又如何能保
证校内申诉的公正性呢?
2．教育行政申诉与行政复议并存带来困惑。新
《规定》第六十三条规定：“学生对学校的复查决定有
异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日
内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面
申诉”。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之
日30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并答
复。新《规定》承接《教育法》第四十二条的规定，明
确了学生申诉的有关部门为“学校所在地省级教育
行政部门”。由此带来了三个方面的问题：一是受理
教育行政申诉与教育行政复议的行政机关是什么关
系?根据我国现行的法律、法规的规定，行政复议机
关的种类主要是作出被申请的具体行政行为的行政
主体、作出被申请的具体行政行为的行政主体的上
一级行政机关、作出被申请的具体行政行为的行政
主体所属人民政府。L2 通常情况下，人们选择复议的
机关是作出被申请的具体行政行为的行政主体的上
一级行政机关。如果要求复议的学生所在的学校是
部属院校，那么行政复议的受理机关是教育部，如果
是省属院校，那么其受理机关是省级教育行政部
门。3]据此推断，受理教育行政申诉与教育行政复议
的行政机关是同级机关，也有可能是同一机关，或者
两者是上下级关系。若是同级关系或同一机关，则
两者并存是否多余?若是上下级关系，学生对申诉
结果不服，能否再提起复议? 申诉结果与复议结果
不一致时，其法律效力如何认定?二是行政申诉的
性质是什么，如何处理?哪些人具有申诉的主体资
格?申诉处理决定的法律效力如何认定?三是行政
复议的范围是“申请行政机关依法履行保护人身权
利、财产权利、受教育权利的法定职责，而行政机关
没有履行的”。如果行政机关针对学生的申诉作出
了处理决定，而学生对该决定不服，那么学生是否可
以申请复议?如果不可以，那么教育行政复议存在
的意义有多大呢?
3．申诉和复议的范围受限制，不能形成对学生
的全面保护。新《规定》第二章第五条第五款规定，
“对学校给予的处分或者处理有异议，向学校或者教
育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身
权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉
讼”。由于该文的规定不明确，一般情况下，学校和
教育行政部门仅受理学生对学校侵犯其重大人身权
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和财产权的，如取消其入学资格、退学等严重处分、
处理的案件，而对一般的民事侵权，如品行评价、考
试的评分等和高校的办学自主权密切相关的决定不
予受理。《行政复议法》仅明确将行政机关没有履行
相对人申请保护受教育权的法定职责的情形纳入行
政复议的受理范围，教育法及其实施意见亦没有明
确规定可以提起行政复议申请的情形和处理机制，
更没有对教育纠纷的行政复议如同人民银行那样规
定一个具体的实施细则；教育行政复议的被申请人
只能是教育行政机关而不包括高校；复议的范围仅
是“申请行政机关依法履行保护人身权利、财产权
利、受教育权利的法定职责，而行政机关没有履行
的”：一是局限于教育行政机关作出的具体行政行
为，而不包括高校对学生的管理工作，二是局限于只
能对行政机关的不作为提出复议。
(二)高校学生权利救济的诉讼保障渠道不畅通
在诉讼过程中，造成大学生在诉讼方面遭遇的
困难很多，笔者认为以下两个方面是主要原因。
一是传统理论的困厄。首先是“特别权力关系”
对司法救济的排除。在特别权力关系的内部，如果
双方发生纠纷，那么外部的救济不仅难以公平裁量，
而且还会损害组织的内部自主管理权，所以当行政
主体对相对人的限制引起相对人的反抗时，相对人
不能寻求行政复议、行政诉讼等外部救济，而只能求
助于内部的解决。其次，“高校办学自主权”排除外
部力量的干涉。高校是一个高度自治的学术团体，
外部力量的干涉无异于会对学术自由产生消极的影
响，造成对其自治性的破坏，因此不能允许通过司法
审查等救济途径对学校的活动进行监督和制约。以
上两种理论致使司法权力长期不介入高校这一特殊
领域，从而放任了高校教育行政管理权的恣意行使，
导致高校学生权利的救助无门。
二是学生权利司法救济缺乏明确的法律依据。
我国《行政诉讼法》规定的受案范围一般仅限于公民
的人身权与财产权，而在我国的《民法通则》中，关于
人身权、财产权的规定有很多缺位之处，如关于隐私
权的规定。除非法律、法规有明确的规定，对人身权
和财产权之外的其他权利，行政诉讼不予保护。受
教育权作为学生最主要的权利，属于人身权、财产权
以外的其他权利，而教育法律、法规对此类权利是否
应受司法保护，没有立法上的明确规定。《教育法》
第四十二条的规定是“对学校、教师侵犯其人身权、
财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。
这其中的“等合法权益”包括的范围在理论上和实践
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中都有争议。
传统理论的困厄、教育法律规定的不足，致使司法
实践对高校与学生之间的诉讼案件出现了两种截然不
同的结果：一是类似于田永者，幸运地受到司法阳光的
普照，同时，还有相当多的案件尚未进行审理即被法院
拒之门外，如“重庆女大学生怀孕被勒令退学处分
案”。[4 当权利救济的最后一道闸门无法为高校学子开
启时，高校学生合法权利保护根本无从谈起。
二、提高高校学生权利救济实效性的对策
(一)完善高校学生权利救济的非诉讼保障机制
1．健全校内申诉制度。根据现时的高校内部申
诉制度，笔者认为校内申诉制度应在以下几方面作
进一步的完善。首先，要细化校内申诉制度的原则
性规定，方便实践中的操作。例如，在学生申诉委员
会的人员组成上，应明确各部分人员的比例，保证教
师代表、学生代表和法律专业人士的参与。其次，要
重视校内申诉制度的具体程序性规定。一是明确申
诉程序的详细步骤，二是在现有的法律法规中细化
各个程序的规定，如“学申委”逾期未对申诉人的申
诉作出复查结论、学校不履行“学申委”作出的复查
决定等情形宜作出详细的规定，以利于实践中的操
作。再次，要明确申诉机构的法律责任，引入适当的
保障制度。可在新《规定》或相关法律、法规中规定
“学申委”违法操作应承担的法律责任；为了确保公
平和公正，引入回避、听证等制度。申诉处理小组成
员中与申诉人、被申诉事项有利害关系的职能部门、
老师和领导以及学生要求回避的人员应该回避。将
听证制度以法律强制的手段纳入校内申诉，无疑会
增加申诉的透明度，给学生更多的申辩机会。目前，
一些高校已经在听证方面进行了尝试。
2．合并教育行政申诉与行政复议，统一设置教
育行政复议制度。可以在新《规定》或其他法律、法
规中规定，对校内的处分决定或申诉结果不服的，直
接提起行政复议。在机构的设置上，各级教育行政
机关内专门设立一个处理学校与学生之间纠纷的复
议委员会。这个委员会中的组成人员包括教育行政
机关代表、学校代表、学生家长代表、学生代表。从
程序的角度，适用《行政复议法》的规定，规范程序，
包括提起、受理、调查、决定、送达。从权限的角度，
明确教育机关对于学校决定的监督强度，在学校自
主权和教育行政机关法律监督之间维持一种平衡，
教育行政机关的监督，原则上限于合法性监督，避免
对于学校自主权的侵犯。[53
3．扩大校内申诉和行政复议的范围。教育行政
争议是由学校单方面行使处分权从而影响学生受教
育权而产生的争议，这一争议理应纳入学校申诉机
构处理的范围。而与教育活动密切相关的民事争
议，如学校侵犯学生的财产权或其他人身权利，等
等，也应该纳入到申诉机构的处理范围中。根据这
一原则，学生无论是对学校有关受教育权益所为之
受到处分，或是有其他不当行为而损及其权益，都可
以向学校的申诉部门提出申诉，请求得到合理的解
决。只有这样，才能最大限度地发挥校内申诉机制
的优势，以较低的成本维护学生的利益。[ 对《行政
复议法》中规定的复议范围作扩充。《行政复议法》
第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其
他组织可以依照本法申请行政复议：申请行政机关
履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职
责，行政机关没有依法履行的”。这里的“行政机关”
应把“法律、法规授权的组织”也包括进去。行政复
议机关不仅受理对于学生的申诉不作为的案件，而
且也应该受理申诉机关进行了处理而学生不满的案
件，即只要学生认为应当复议的，都可以向复议机关
提出来。
(二)充分保障学生的诉讼请求权
无论法律规定的条文多么完美，如果没有相应
的诉讼权作为保障，学生的实体性权利也是纸上的
权利。要解决高校学生的诉权问题，一要突破传统
的思维模式，二要在立法上有明确的支持。
1．重新认识“特别权力关系”理论。虽然“特别
权力关系”曾发挥过积极的作用，但是它的存在形成
了法治国家的空白，与法治国家所要求的“法治给予
国家的各个领域”的理念相悖，而且在“特别权力关
系”的纠纷中，导致了“法律保留 被限制使用以及救
济途径的缺失，因此自从它创立以来，就受到过多方
的责难。当前，“特别权力关系”理论基于对公民基
本权利的漠视，即使在其起源国德国也已遭到摒弃，
而我们如果依然抱残守缺，那么这不仅不利于特别
相对人基本权利的保护，而且整个国家的法治进程
都将受到影响。因此，这一传统观点不应再成为公
民寻求法律救济的障碍。按照行政救济的基本理
论，行政主体实施的大多数公务行为均应接受法院
的司法审查，无论这些行为是对特别相对人作出的，
还是对一般相对人作出的，只要此类行为对相对人
的合法权益产生不利影响，均可以被诉，这既是由行
政诉讼目的决定的，也是法律平等保护原则在行政
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诉讼领域的体现。[6 因此，当高校与学生发生纠纷，
尤其是涉及到学生身份的取得与丧失以及学生作为
公民所享有的基本权利时，都应得到司法救济。
2．正确理解“高校办学自主权”。我国《教育
法》、《高等教育法》等都赋予了高校办学自主权。这
一概念也体现了大学自治的原则。但是，大学自治
并不是绝对的，它强调的是对政府权力干涉大学的
抵制，而不能成为大学排除一切司法审查的借口。
相反，司法介入高校学生管理不仅是必要的，而且是
正当的。首先，司法介入是保障学生合法权益的必
然要求，也是最权威的纠纷解决方式和权利救济渠
道。保障公民权利是法治国家的必然要求，作为传
播知识、弘扬文化的高等教育领域更需要体现出对
人权的维护和实现，因此要求学校更加谨慎地对待
学生的权利问题；在法治社会中，司法裁决是实现社
会公正的最后一道屏障，司法介入高校学生管理对
于纠纷的解决有着无可比拟的优势，是其他途径不
可替代的。其次，高校管理权的行使离不开司法的
监督和审查。任何不受制约的权力都是危险的，高
校在行使办学自主权的过程中，如果没有法律的监
督和制约，权力就更容易变质。将高校的办学自主
权置于法律的监控下，高校管理者在管理过程中就
会自觉地依法办事，从而避免了高校管理权运行的
无序性和随意性。再次，高校管理权的法律性质决
定了司法介入的正当性。高校的性质决定了高校可
以享有其他组织所无可比拟的自主管理权，但其进
行管理所依据的规章和管理制度的精神都不能与法
律相违背，并且应当自觉接受法律的监督和审查。
3．明确学生诉权的依据，界定高校学生诉讼的
范围。立法上的明确性规定是高校审理的的依据。
首先要扩大《行政诉讼法》规定的受案范围，不仅限
于对侵犯公民的人身权与财产权受理，而且只要高
校作出的行为影响到学生的权益，包括教育权、人身
权、财产权等一系列权利，都可以纳入司法审查的范
围。其次对《教育法》第四十二条中的“等合法权益”
规定出具体的权益，如隐私权、名誉权、著作权等。
最后，出台专门的法律文件或司法解释，就高校的两
类争议予以审查的确切范围。一类是行政性争议，
它是高校基于管理性权力所作出的行政处分，往往
涉及到学生的基本权利事项，如学生身份资格的取
得、开除学籍等。对于这类争议，不仅可以审查其程
序，而且可以审查其实体。一类是学术性争议，它是
基于学术自由所做的学术评价，如考试评分、学位评
定等。对于这类争议，法院可以审查其程序是否合
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法，而不能审查实体，学生通过申诉、复议途径来
解决。
(三)建立多元化的学生权利救济制度
1．构建新的权利救济制度—— 教育仲裁。这一
制度的构建将有利于高校学生权利保障体系的完
整。教育仲裁制度是指当学生与高校发生纠纷时，
要求专门设置的教育仲裁委员会依据法律规定进行
调节、裁决的一系列活动。教育仲裁有申诉、复议和
诉讼无法比拟的的优势，其方便快捷，有利于及时解
决教育纠纷、化解矛盾；教育纠纷发生后，双方当事
人在协商不成的情况下，可以直接提起教育仲裁，仲
裁委员会在规定的时间、地点内迅速处理；大学生基
本上都没有独立的经济能力，舍诉讼而选仲裁无疑
会节约成本、减轻经济负担；仲裁裁决也因其人员组
成的合理性更容易被双方接受。
目前，世界上许多国家和地区的高校都有完善
的教育仲裁制度保障，我国在这方面几乎还是空白。
借鉴国外的经验，结合我国高校的实际情况，教育仲
裁制度应作如下建构：教育仲裁委员会作为教育行
政机关的常设机构，但独立于教育行政机构和司法
机关；教育仲裁要有专门的规则，其受案范围应当比
诉讼的受案范围要广；当学生未能或不愿通过申诉
解决纠纷时，可以在申请仲裁和提起诉讼之间选择，
除非有法定的事由，教育仲裁是一裁终局；仲裁委员
会的成员要具有高度的法律和相关专业知识，其人
员由三方代表组成：教育行政部门代表、高校代表、
学生联合组织的代表，学生联合组织的代表所占的
比例要大；教育仲裁也要有回避制度，以保证仲裁的
公平、公正。
2．把行政法的一般原则纳入行政审判依据的范
围，以弥补法律规定的缺陷和不足。依靠法律的基
本原则弥补法律规定的缺陷和不足，解决实践中单
纯的法律条文无法解决的问题是各国通行的做法。
笔者认为，将以下两个行政法的基本原则引入司法
实践中非常有助于解决高校诉讼纠纷。
一是正当程序原则。正当程序原则是指行政主
体在做出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正
当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行
为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为
相对人提供相应的救济途径，以保证所做出的行为
公开、公平、公正。这一原则在世界许多国家被确立
并得到了广泛的运用，我国在1996年的《行政处罚
法》中也将其正式予以明确的规定。在教育领域，学
校给予学生纪律处分的行为也适用正当程序原则。
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高校诉讼的被提起很大一部分是由高校没有履行正
当的程序引起的，著名的田永、刘燕文案中的被告都
存在严重的程序违法现象，最后也成了被告败诉的
主要原因之一。在我国的行政程序法没有出台以
前，在教育行政管理领域引入正当程序原则作为审
判的依据，是保护学生合法权益、促进依法治校的必
然要求。
二是行政比例原则。行政比例原则是行政法的
重要原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政
目标的实现和保护相对人的权益。如果行政目标的
实现可能对相对人的权益造成不利影响，那么这种
不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，
二者应有适当的比例。这一原则实质上是通过对行
政目的和实现目的所采取的措施之间、公民权利与
公***利益之间的关系进行调整，以最大限度地保护
行政相对人的合法权益。行政比例原则对我国目前
的行政法理论和行政审判实践，尤其是对教育审判
实践有重要的意义。
我国教育的目的是为了“培养德、智、体等方面
全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”。高
校作为教育、培养、输送高层次人才的基地，其教育
理念和价值追求应当是以学生为本。学校所采取的
一切措施，包括对违纪学生的处分，都应当符合此目
的，除非学生有极为严重的错误，造成了不可挽救的
损失，甚至触犯了刑法，如吸毒、故意杀人等刑事犯
罪时，才可以适用退学、开除学籍等剥夺学生身份权
的处理。但事实上，许多高校的做法严重背离了教
育的目的，与行政比例原则不相符合，如学生因为考
试作弊、不及格课程太多、同居怀孕等被清除出校园
的为数不少。当这些学生带着人们异样的目光生活
在社会时，有可能会走上更极端的道路，给社会带来
恶劣的影响。
基于高校对学生一般违纪行为的“小题大做”，
笔者认为，法院在审查此类案件时，应当以比例原则
来衡量校纪校规以及对学生处分行为的合法性和合
理性。如果校纪校规规定的太严厉，或者学校的处
理行为与教育的根本目的相离太远甚至违法，法院
理应予以驳回或宣告无效。