陕西佳县刘国具乡一乡两乡长法律分析

单纯从程序的角度来思考这个事件，并没有多大的深层含义。根据中国的选举制度，中国***产党的组织机关只有提名的权力，而没有直接任免乡长的权力。当地组织部门直接免去乡长职务，任命新的乡长显然没有法律依据。这说明当地***产党的领导机关还没有学会在宪法和法律的框架内履行执政党职责。但是，在中国，作为执政党的***产党未经法定程序直接否决权力机关作出的决定并不鲜见。在个别地区，地方人民代表大会刚刚选出的市长被调任，而组织部门委派的市长却长期主持工作。这种现象的存在反映出在个别地区执政党缺乏程序意识，不善于利用现行的规则来体现自己的意志。

在人们的传统观念中，党组织的意愿就是人民群众的意愿，所以，否决党所选择的候选人，就是否决党的领导。在政治压倒一切的时代，这样的政治错误有可能带来灾难性后果。陕西佳县刘国具乡“一乡两乡长”事件，是当地的组织部门错把提名的权力当作任免的权力，违反了组织原则，破坏了国家的法制。因此，应当由组织部门和国家的权力机关及时加以纠正。

我们关注这一事件，并不仅仅是因为地方组织部门违反组织原则，越权行事。而是想从中分析，在中国的政治机构中，尤其是在乡一级组织结构中，空间存在着什么样的深层次问题？

乡级政权面临特殊的难题

在中国的宪法中，政权结构分为中央、省、县、乡四级（宪法第30条）。在实际操作过程中，出现了副省级和地区级行政机构。但是，无论如何变动，乡一级组织机关没有根本性转变。在民主改革的进程中，乡政府直接面对的是拥有自治权利的村一级组织。由于村民依照村民委员会组织法实行村民自治，所以，乡一级政权机构其实处在自治与民主选举之间。乡一级政权机构的发展，要么是自治制度的延伸，要么维持传统的政权架构模式，通过人民代表大会直接选出乡一级的领导班子。乡一级政权机构的组建奥妙就在于，如果实行人民代表大会选举制度，那么，各个自治单位必然会倾向于选择能够为自己争取最大利益的候选人。这样一来，乡政府其实面临着中国城市国有企业厂长所面临的问题。如果乡政府维护国家的利益，那么，就有可能得不到自治团体的强有力支持；如果乡政府维护国家的利益，那么，就有可能得不到自治团体的强有力的支持；如果乡政府代表自治团体的利益，那么，有可能会失去上级组织部门的信赖。这种政治上的困境在转轨时期民主发展的过程中必然会出现。如果进一步扩大自治的范围，譬如在乡一级实行直接选举，并且赋予乡一级组织机构更多的自治权利，那么，固然有利于维护当地的稳定，但是，也有可能造成政令不能及时传达，党的政策不能得到落实的局面。组织部门越权免去乡长的职务，其实是在两难的困境中，不得以作出的选择。这种选择尽管有违法制的精神，但在保证政令畅通、党的政策及时落实的前提下，也是一种断然地选择。可以说，中国的民主自治，从一开始就遭遇到了水土不服的问题。在中国古代社会的政权治理结构中，政府的管制长期停留在县一级，县政府下面往往实行乡村自治。由于县级政府掌管国家的法律，对乡村民众发号施令，因此，中国的农村长期实行的是“虚实结合”的二元治理模式。“官府不下乡”成为中国政权治理结构中的常态。建国以后，设立乡一级治理机构，虽然便于组织群众、发动群众，但在客观上压缩了乡村的自治空间，增加了农民的负担，加剧了村民与政府机关干部之间的矛盾，从根本上削弱了宪法上所规定的自治制度，侵犯了村民基本的政治权利和经济权利。

如今，中国乡镇一级的政权机构需要农民养活的人员大约有1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部。乡镇一级政权机构所需经费占农民负担的40%以上（新华社2004年3月1日报道）。因此，如果不从根本上解决乡镇机构的改革问题，组织部门选派的乡长和乡镇人大选举的乡长并存的局面仍然会出现。因为这是政权机构不合理所带来的问题。

解决的办法有两个：一个是实行“官府不下乡”的传统治理模式，彻底取消乡一级政权机构，由农民在村民自治的基础上实行乡一级村民自治。中国曾经实行的人民公社制度实际上是一种自治制度的初级尝试，但由于在特殊的社会环境下，赋予了人民公社太多的革命色彩，所以人民公社制度其实是一种失败的制度。未来的乡一级自治组织成员应该是在村自治的基础上，由各个自治单位通过自治章程选举产生。在这个过程中，可以通过制定完善的自治法协调政权机关与自治单位之间的关系，引导自治机关正确处理内部各成员单位之间的关系，鼓励自治团体之间进行广泛的横向合作。另一种是通过裁减乡镇机构，达到还权于民的目的。目前，中央政府已经开始了乡镇机构的撤并、精简工作。截止到目前，全国已经有25个省份基本完成了乡镇撤并工作，乡镇总数由撤并前的4万6千4百多个减少到3万9千多个。中国五年撤并了7400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇（新华社2004年3月1日报道）。

应该看到，乡镇撤并之后，中国仍然保留着近4万个乡镇一级政权机构。它们仍然给当地的农民带来沉重的负担。能不能从根本上实现中国政权结构的调整，彻底裁减乡镇一级政权机构，在更大的范围内实现村民自治呢？

自治制度有着漫长的历史

不论从历史还是现实来看，自治之路曲折漫长。前南斯拉夫地区是实行彻底自治的民族国家。在前南领导人的倡导下，南斯拉夫劳动者通过自治协议确定相互关系，在联合劳动组织之间，联合劳动组织同其他组织和***同体之间通过自治协议确定彼此的权利义务关系。事实证明，如果没有强有力的中央领导，南斯拉夫的自治协议只能导致国家的崩溃。我国实行的民族区域自治制度，有别于传统的自治概念，它是在宪法和法律的规范下，由各个少数民族自治地区的立法机关根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，由全国人大常委会批准后实行。除前南斯拉夫之外，在其他一些国家也有自己的自治制度。例如，在英国的盎格鲁—撒克逊时代，就有了所谓的自治城市。在这些城市里，虽然接受上一级行政机关的管辖，但它有自己独立的立法、行政和司法系统。从13世纪开始，自治城市的法官一般由高级的市政府官员担任，市长是法庭的重要组成人员。这种具有高度自治性质的机构安排与中国的古代县衙制度形式极其相似。在美国，弗吉尼亚曾经出现过类似的自治城市，威廉斯堡、洛夫克、里士满都曾经以特许状的方式获得过自治城市的地位。但是，民主政治的发展使得自治城市在英美国家逐步减少。不过，这种脱胎于自治城市的制度后来直接或间接地影响着英美两国的宪政体制。到了19世纪，英美国家的自治城市逐步交出了自己的司法管辖权，但是它们普遍拥有了财政自治权。自治城市可以设立警察，选举议会，组成受国王保护的完善的自治体。在苏格兰，这种自治制度一直延伸到20世纪。

事实上，自治制度作为国家治理结构中的重要组成部分出现得更早。公元前90年到公元前89年的同盟战争中，罗马统治的地区就出现了所谓的市民自治体。到公元前44年以后，市民自治体成为实现自我管理的自治城镇的统称。自治制度与现代的民主制度既有联系又有区别。自治制度是古代社会一个区域内实现自我管理的产物，而民主制度是在更大范围内实现自我发展的一种制度。在自治区域内也有民主，但民主的结果往往是实现自我管理，它是一种相对封闭的制度。自治制度不具有攻击性，对外它主要解决与中央政府和国家的其他权力机关的权力安排问题，对内主要依靠章程和自制规约规范成员之间的关系。民主既存在于自治制度之中，但民主也是自治制度的破坏者。在现代民主体制下，自治制度有一定的发展空间，但是自治制度本身会受到民主选举的挑战。解决区域自治组织和政权机构之间的紧张关系往往依靠宪法和法律。因此，一些有自治传统的国家，也往往是通过宪法来解决自治组织与政权机构之间的矛盾问题。

在我国，除了少数民族地区实行区域自治以外，城市的居民委员会和农村的村民委员会都由国家的专门法律作出规定。自治组织成员有权参与选举基层乡镇政权机构的成员，而乡镇政权机构的成员又必须对上一级国家行政机关负责，这本身就是一个矛盾现象。如果没有完善的法律对各种权力分配作出妥善的安排，那么，作为国家权力机关的最基层的单位，乡政府其实很难把握平衡。如果乡长维护村民自治组织成员的合法权利，那么，他会获得必要的选票；如果乡长执行上级的命令，而没有遵从村民的意愿，那么，他必然会失去选票。“一乡两乡长”的事件说明，国家政权机构和乡村自治组织都需要在最基层的政权单位有自己的代言人，在有些地方由于没有实现权力的平衡，所以才出现了地方选举的代言人和依照组织原则委派的代言人同时并存的现象。

这是中国转轨时期必须经受的阵痛。在没有彻底理顺政权组织形式、村民自治不断发展、民主意识逐渐高涨的时代，这种现象有其存在的历史必然性。就像当初讨论国有企业的厂长应当代表谁的利益一样，在乡镇一级政权机关也出现了乡长应该代表谁的利益问题。作为政府机关的公务员，乡长理所当然的应该代表政府的利益，但由于乡长直接面对村民自治组织，所以他不得不处在政权组织与自治组织挤压的中间。从表面上看，“一乡两乡长”是违背法律制度所规定的程序安排问题，但从深层次分析，它预示着中国的自治组织和政权机构面临着巨大的紧张关系，如果不重视这种紧张关系，那么中国的自治制度将会变形，就像“一乡两乡长”一样。所以，“一乡两乡长”事件提醒我们，必须在民主的发展过程中，系统地思考中国的政权结构与村民自治的关系问题。这一点在城市居民自治制度中也会出现。

在我看来，自治制度是建立在信息充分基础之上的一种自我管理制度。如果信息不充分，那么实行自治制度就有可能会增加成本，加重自治组织内部成员的负担。即使在已经存在的自治组织内部，也应该谨慎地分配自治组织与成员之间的权力，防止自治组织损害自治成员的基本利益。在自治组织之外，应当实行休养生息制度，应当为自治组织发展提供必要的政治空间。换句话说，应当由自治组织建立各种协会来充当政权机关的角色，通过协会的章程实现真正的自我管理、自我服务和自我发展。现行的乡镇体制应当逐步地退出中国的历史舞台。现有的乡镇机构可以改组为市场服务机构和县政府的协调机构，县级政府应该成为中国政权的最基层单位。县一级政权机关可以建立司法和行政系统，设立必要的职能部门协调自治组织之间的关系。

乡镇机构撤并只是第一步

“官府不下乡”既是中国历史的常态，也是中国未来政权改革的必然趋势。乡镇撤并只是中国政权改革的第一步，在未来的行政改革中，应当将精简政府机构与完善自治组织并重，在充分发挥村民自我管理的主动性、创造性和积极性的同时，逐步减少国家政权机构的层次，以自治组织成立的协会来充当自治组织与政权机关之间的纽带，缓解自治组织与政权机关之间的紧张关系。中央应当实行扁平化的管理，将政权的中心逐步地转移到省、自治区、直辖市一级，中央主管国防、外交和宪法规定地方性法规，实现地区的可持续发展。县一级政权机关作为省一级政权机关的执行机关享有充分的行政权力和司法权力。

其实，我国的人民代表大会制度为中国的政权机构改革提供了非常大的空间。当前的主要问题是，人民代表大会作为权力机关的职能没有得到充分的发挥，而行政主导的政权模式在许多方面出现了侵犯公民合法利益的现象。甚至在个别地区，作为执政党的机构，组织部门超越法律的规定，直接行使政权机关才有的权力。这就使得中国的宪法体制在极个别地区无法落实。

在中国人的思想中，长期存在着“大一统”的观念。这种观念为建立中央集权的国家提供了丰厚的社会土壤。中国的古代先贤在政权治理结构上曾经作出过许多尝试，但是，在王权思想根深蒂固的影响下，任何分权的设想都无法付诸实施。每一次不得已的分封，最后都演变成为实现中央集权的血腥厮杀。中国的历史仿佛就是在统一与割据的拉锯战中不断地轮回。直到20世纪，中国人才彻底明白，在实现主权统一之后，选择何种地方制度直接取决于生产力的发展水平。如果不能按照生产力发展水平的要求，设置必要的政权机构，那么，当地的经济就无法得到充分地发展。在有些时候，政权机构设置的不合理，还有可能破坏生产力的发展。损害人民群众的根本利益。所以，在政治体制改革方面我们也应该大胆地解放思想，在宪法和法律引导下，允许不同地方根据本地实际生产力发展水平的需要，采取不同的政权模式包括不同的行政架构。

当前，我国沿海和内地生产力发展极不平衡，即使在同一个省份，不同地区生产力发展水平也有很大差别。采用“一刀切”式的行政架构，而不是根据各地的实际需要设置必要的政权机构，将会极大地阻碍不同地区生产力的发展。我们应该允许经济发达的省份，在条件具备的情况下逐步地推广行政改革，在村民自治的基础上尝试新的政权机构组建模式。在充分征求公众意见的情况下，可以在少数城市推广直接选举制度。国家最高权力机关应当在保证降低组织成本、提高管理效率的前提下，修改国家的法律，允许个别地区探索并实行有利于本地生产力发展的行政模式。

在通讯手段极不发达的过去，行政信息一般通过行政系统内部传送，因此，在行政机构的设置上往往强调上下对口。在现代社会里，信息的传送有多种渠道，在法律制度非常透明的情况下，许多信息完全可以通过外部的社会渠道进行传播。所以，在行政机构的设置上，并不需要上下对口。只要在宪法和法律中明确各行政机关的事权，完善有关的选举程序，行政机关设置的多样性并不会破坏主权的统一，降低行政的效率。

中国的行政改革首先需要转变观念。我们不能在经济体制改革上大刀阔斧，但在行政体制改革上谨小慎微。宪法所确立的人民代表大会制度为中国的政治体制改革提供了巨大的空间。当务之急就是要在完善人民代表大会制度的同时，积极尝试建立更加亲民高效的政府。机构的裁减可以减轻农民负担，增加农民自治的空间，但是，如果政府机关工作人员不是通过民主选举产生，行政架构的设置极不合理，那么，村民的自治制度便无法落到实处，“一乡两乡长”的怪事还会不断地出现。所以，我们应该透过“一乡两乡长”这件事情，看到中国行政体制改革的紧迫性，冷静地思考中国近年来政治体制改革的得与失。当每一项制度都是为了减轻农民负担、最大限度地满足人民群众的需要，但每一项制度都出现了严重变形的时候，我们必须认真思考各项制度之间的兼容性问题。当村民委员会自治制度与现行的行政制度发生碰撞的时候，我们必须找出其中的症结所在，设计新的制度，找出系统之间的匹配通道。

简单地说，“一乡两乡长”事件的发生，说明中国的农村自治制度与国家的行政制度之间出现了缝隙，中国的乡镇行政体制需要改革，而中国的自治制度也需要谨慎的发展。在这个过程中，我们必须正视各地生产力发展不均衡的特点，允许不同地区选择不同的行政机构模式。