个人所得税的立法目的

(一)文献中的个人所得税立法目的:孱弱而又孤立的财政目的

一般而言,个人所得税立法的目的在各个阶段有所不同,其中第一阶段为筹集财政收入主导。第二阶段则为筹集收入、调节分配和稳定经济并重。第三阶段主要在于提高税制竞争能力。[2]不同的立法目的所对应的制度设计也有所不同,同一时期不同的税种的主导立法目的也有所不同,但个人所得税从其诞生之日起就被打上了公平的烙印。[3]关于个人所得税法的立法目的,不同学者从不同角度予以观测,既有公平—效率价值维度,也有功能向度。但严格地说,从税的内在属性来看,公平应当是税法最主要的价值,效率只是次要价值,只是不同税种在彰显这两种价值上存在量的区别而已,例如,流转税的效率价值相对于所得税的效率价值要高一些。考察一个税种的立法目的应该从其所发挥的功能入手。

孤立考察个税立法目的的文献较多,其中主张调节收入分配应为个税首要立法目的的最多,他们的依据是我国当下收入差距较大,贫富悬殊严重。还有少数主张将筹集财政收入做为个税立法的首要目的,它们主要是从个税法在调节收入分配乏力这一实然状态出发。整体化考察个税的几种立法目的的文献最少,但也呈现出几种观点。其一,主张在实现财政目的的基础上发挥个税的调节分配作用,即财政目的居首位。其二,在调节个人分配基础上实现财政目的,即调节收入分配的功能应当更加侧重。总体观之,我国学者对于个人所得税的财政收入筹集功能还不甚重视,过于重视其调节收入分配的功能,对于个税法经济诱导这一功能认识还很不到位;与此同时,个税多元立法目的之间存在着何种联系,该如何搭配,这些问题学界关注的更是有限。

(二)从法律规范文本看个税立法目的:经济诱导与调节收入并重

“立法目的条款是整个法律文本价值目标的体现。”[4]不过,税收立法中目标多元且时有冲突,表达立法目的十分困难,税收立法一般不阐述立法目的,更多时候只是在税法规范开篇明确基本税制要素。[5]我国现行《个人所得税法》即是如此,其并未按照如环境保护税法一般开宗明义书写立法目的条款。这种情况的出现至少有两种可能:其一,个人所得税法并非政策法,而是秩序法,亦即其立法目的就是为了筹集财政收入,而非政策调控;[6]其二,立法者疏忽,在立法当时并未意识到书写立法目的条款的重要性,亦或立法者认为立法目的条款书写并无必要,因为它很容易通过立法文本予以解读出来。但是,无论如何,这并不影响我们对其立法目的予以探讨,毕竟任何一部立法都有其目的,没有立法目的的法律无疑是多余且不必要的。

对于个人所得税相关法律文本的考察,既应当关注狭义的法律,又应当关注狭义的政策,毕竟在我国财税领域“政策繁多而法律稀缺”[7]是一个普遍的现象。实事求是地讲,我国个人所得税领域法律文本极其地少,主要是政策,而其中税收优惠政策又属最多。这就意味着,对于个税立法目的的考察应当往返于法律与政策之间,甚至还有必要穿梭于立法草案之中。