环境权是独立的法律权利
国家环境权的产生、确立及定义
环境权是一项新生权利，最早产生于上个世纪六、七十年代的世界环境保护运动中，随后由于全球环境的日益恶化和人们对环境问题的极大关注和重视，环境权迅速发展起来，成为环境法学界和宪法学界研究和探讨的热点问题之一。如果说可持续发展是环境法学的核心，环境权则可称之为环境法学的根基。当前关于环境权主要存在狭义和广义两种理解。狭义的环境权，仅指公民环境权，即公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利；广义环境权，是指环境法律关系主体享有的适宜、健康和良好的生活环境以及合理利用环境资源的权利。广义环境权具有较大的包容性和延伸性，一般认为广义环境权主要包括公民环境权、国家环境权、法人及其他组织环境权和人类环境权。 现阶段关于环境权研究主要集中在公民环境权上，对国家环境权、法人及其他组织环境权和人类环境权的关注和研究程度远不如前者，本文就国家环境权的有关问题作较浅的探讨，希望借此能够引起人们对国家环境权问题的重视。
在最早倡导环境权的运动中，国家环境权是伴随着公民环境权出现的。国家环境权早期的理论基础是美国密执安大学萨克斯教授的“公***信托论”。 上个世纪六十年代美国R·卡逊发表的《寂静的春天》一书引发了因美国民权条例“没有保护公民的环境权”而掀起的有关环境权的大辩论。焦点为公民要求保护环境，要求在良好环境中生活的宪法依据是什么？按照传统的宪法和民法理论，公民无权对与自己无关的财产提出权利要求，公民对作为“无主物”的空气、水、阳光等环境要素不能提出权利要求。萨克斯教授此时提出了“环境公***财产论”和“环境公***信托论”，他认为空气、水等环境要素在当前受到严重污染和破坏，以致威胁到人类正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”和“无主物”，国家环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性来说，应是全体公民的***享资源，是全体公民的公***财产，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配、利用和保护这一公***财产，全体公民是作为***有人委托国家对环境资源进行管理。简言之，阳光、水等环境要素不是“无主物”，而是全体公民的公***财产和***享资源，公民是将其委托给政府管理，但政府不得滥用该委托权。该理论在为公民环境权提供直接理论依据的同时，也为国家环境权的产生奠定了理论基础。日本大多数学者也接受了这一观点，认为国家环境权是基于本国公民的***同委托而产生的。 后来很多有关环境保护的国际研讨会、国际组织会议及其通过的环境公约或条约都涉及到了国家环境权。
国家环境权在很多国家的国内法中已经得到立法和确认，具有了一定的国内法律基础。国家环境权在宪法中获得确认或者说得以宪法化，并在环境基本法、单行法和附属法中得到相应立法和体现，构成了国家环境权赖以存在的国内法律基础。一些国家在宪法中已经对国家环境权作了各种形式的确认和宣称，如1976年葡萄牙宪法第9条第E项规定了“拥有和增进葡萄牙人民的文化财产，保护环境与自然，维护自然资源”。巴拿马宪法第110条规定“根据国家的经济和社会发展情况，积极养护生态条件，防止环境污染和生态失调，是国家的一项基本职责”。菲律宾宪法第16条规定“国家保护和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡和健康的生态环境的权利”。德国宪法第15条第2款规定“为了公民的福利，国家和社会尽力保护自然。主管机关应保证维护水流和空气的洁净，保持本国动物植物和风景的美丽”。希腊***和国宪法第24条也规定“保护自然和文化环境是国家的一项职责，国家应当就环境保护制定特殊的预防或强制措施”。泰国宪法规定“国家应保护自然，保持自然资源与替代物的平衡，应防止与消除污染，制定相应适当的水土利用计划”。保加利亚宪法规定“保加利亚***和国确保生态环境的维护与再生，确保自然界维护和丰富多样以及国家天然财富和资源的合理利用”。韩国宪法规定“国家和国民应努力保护环境”。美国由于自身法律制度的双轨性，联邦宪法未规定国家环境权，但个别州的州宪法对此有相关规定。比如宾夕法尼亚州宪法规定“宾州的自然资源是全体人民（包括后代）的***同财产，州政府作为这些资源的受托者，应从全体人民的利益出发，对其加以保护”；弗吉尼州宪法第11条第1款亦规定“为人民享有清洁的空气和水和为娱乐而利用和享受充分的公***土地、水体和其他自然资源之目的而保护、开发、利用自然资源、公***土地、历史遗迹和建筑物是州的政策；此外，为本州的人民的利益而保护大气、水体和土地免遭污染、损坏或毁灭亦为本州之政策”。 我国宪法对国家环境权的规定主要体现在其第9条第2款“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”和第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。上述两条规定在宪法总纲中得以确认，间接说明了我国国家环境权的宪法基础。
考察各国宪法，国家环境权在宪法中主要体现在以下几个方面：第一，明确规定国内自然资源的国家所有权和国家保护的自然资源的范围；第二，明确规定国家有防治和治理环境污染的权利和义务；第三，明确规定国家保证公民有得到健康生活环境的权利。至于环境基本法、单行法或附属法对国家环境权的规定就更为丰富，各国均存在大量的环境基本法、单行法和有关环境资源保护的附属法，它们在本国的法律体系中均占有一定的地位。到1995年，大约有六十多个国家的宪法或组织法，一百多个国家的综合性法律都纳入了国家保护环境与自然资源的特定条款，对国家环境权作了明确的规定，明确规定国家环境权既是国家的基本环境法律权利，又是国家的基本环境法律义务。
国家环境权在国际环境法层面主要包含以下内容：每一个国家拥有按照本国的环境与发展政策开发和管理本国自然资源的权利；同时任何国家都负有确保其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或各国管辖范围以外地区环境的责任和义务。此外基于全球环境保护和人类***同利益，它还表现为对国家管辖权以外的人类***同环境资源，有依照国际法和国际环境法享有、开发、利用的权利并负有公平、合理承担保护和改善国际环境资源的职责和义务。“公***信托理论”于是从公民与国家的关系上升到公民、国家与整个人类的关系层面。国家环境权是一项国家主权性质的基本权利，是不可剥夺的国家自然权利，它既是对国家主权原则的补充，也是对国家主权原则的合理自我限制。
国家环境权在国际环境条约或公约中得到相应的确立和承认，并为世界各国直接或间接接受，为国家行使国家环境权奠定了国际法律基础。1971年联合国大会第26届第2849号决议把国家对自然资源的永久主权同环境问题联系起来，该决议宣布“各国有按照本国的特殊情况并在充分享有其国家主权的情况下，制定其关于人类环境的国家政策。”《人类环境宣言》原则21指出“依照联合国宪章和国际法原则，各国有按照其环境政策开发自己资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在它管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外的环境”， 自1972年联合国人类环境议会召开以来，几乎所有重要的国际环境条约和纲领性国际环境文件中都有涉及国家环境权的内容。《里约宣言》将《人类环境宣言》原则21中的“环境政策”改为“环境与发展政策”，并将其提前到原则2。1974年联合国《建立国际经济新秩序宣言》重申“每一个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分永久主权。……任何一个国家都不应遭受经济、政治或其他形式的胁迫以致不能自由地和充分地行使这一不可剥夺的权利”。1974年的《各国经济权利和义务宪章》指出“每一个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分和永久主权，包括拥有权、使用权和处置权在内，并得自由行使此项主权”。1966年《拉姆萨尔公约》、1989年《巴塞尔公约》、1992年《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》等国际环境条约或公约中也都承认和重申了国家环境权。
综上所述，国家环境权是国家基于本国公民的委托而拥有的管理、保护和改善本国环境资源的权利和职责，基于全球环境保护与人类***同利益受全人类的委托所享有的环境权利和所应承担的环境义务。
二、 国家环境权的特点
国家环境权与其他环境权尤其是公民环境权相比较，主要存在以下几个特点：
1、国家环境权是国家基本环境权利和国家基本环境义务的统一。环境法律主体在享有环境权利的同时，还必须承担保护环境的义务，保护环境的义务是实现享有环境权利的基础，享有环境权利是履行保护环境义务的前提。国家环境权也不例外，它是国家基本环境权利和国家基本环境义务的统一。《人类环境宣言》原则21就是对此最为直接和准确的陈述。此外，《联合国海洋法公约》第194条第2款规定：“各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的实践或活动所造成污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域以外。”《里约宣言》也申明，“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区环境的责任。”
2、国家环境权是一种受托代管权。根据环境公***信托理论，从国内意义上讲，国家环境权是国家基于本国全体公民的委托而拥有的管理和保护本国环境资源，并经国际社会承认的一种环境权，它是国家利用、开发、保护和改善本国环境资源的基本法律依据；从国际意义上讲，国家环境权是基于全球环境保护与人类***同利益受全人类的***同委托所享有的环境权利和所应承担的环境义务，它是主权国家保护本国环境不受外来侵害的根本，是主权国家参与国际环境事务的基本资格。因此，国家环境权是两个不同层面上的委托代管权。
3、国家环境权是一种集体性权利。环境权益由当代人和后代人所***有，这一点全球已达成***识。“多数主张环境权的论者认为，环境权应为全民***有，此点区别于其他的宪法基本权利。” 国家环境权只能由国家行使，由全体国民和人类（包括当代和后代）授予国家行使，故它是一种集体性权利，不是单纯意义上的个体权利。
4、国家环境权是一种代际权利。国家环境权不仅仅是一个代内问题，还涉及到代际公平的问题。由于生态环境恶化的加剧，代际公平已不仅仅是一个伦理学范畴，这一原则已逐渐在法律制度中得到贯彻和体现。 行使国家环境权既要考虑到当代人的利益，还应着眼于后代人的利益，利益应由当代人和后代人***享，故国家环境权又是一种代际权利。
三、国家环境权的内容
关于国家环境权的内容，国内外学者有不同的观点，一是由于学者们研究国家环境权的出发点和角度不同，比如有的学者从国际环境法层面上来分析和研究国家环境权的内容。 另一个原因就是国家环境权自身所具有的双重性质。 国家基于本国公民的委托，享有国家环境主权，承担保护、改善本国环境资源和污染防治，并为本国公民提供良好且健康生存环境的重任，另外由于当代环境问题的无国界性、全球化和人类***同利益性，人类要保护环境和维护生态，在赋予国家一定环境权利的同时，还要求地球上的国家个体承担一定的国际环境保护义务，国家也就成为维系本国公民利益和人类***同利益的纽带。简言之，国家享有国家环境主权，有责任开发、保护、管理和改善本国的环境资源、保障本国公民的身体健康、维护良好的环境品质；对外表现为国家参与全球环境资源保护的国际合作，依法享有、开发和利用人类***有环境资源的权利，并承担相应的国际环境义务和责任。基于此，国家环境权应主要包括以下内容：
（一）国家基本环境权利
1、环境处理权
国家基本环境权利由国家主权引申而来，环境处理权是国家主权在环境领域的一种基本权利表现。在本国管辖范围内，国家基于本国公民的委托，行使国家环境处理权。为了发展本国的经济和保护本国赖以生存和发展的环境资源，国家有权根据自己的国情，采取适合本国情况的手段和方式，对本国的环境资源进行合理的开发、利用和保护，对危及本国环境资源的污染进行治理，以保护本国公民和后代子孙的环境权利。该权利已经由一些国际环境公约或条约予以确定。
另一方面对国家管辖权以外的人类***有环境资源，各国有依照国际法和国际环境法享有、开发、利用和保护人类***有环境资源的权利。从国际环境法上看，国家环境处理权是主权国家独立自主地开发、利用、保护和改善本国环境资源的基本权利，是保护本国生存环境不受外来污染和破坏的有力屏障，是享有国际***有环境资源和人类***同自然和文化遗产的依据。也有人将其称为人类***同继承财产权，即将各国管辖范围以外的全球性公***区域的环境及自然资源视为全人类***同继承的财产，交由国际社会来***同管理、保护和享有，各国均有权***享***管全球***同的环境资源，并承担保护全球***同的环境资源的义务。 它主要体现在一些国际环境公约或条约中，如1970年《关于国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土之原则宣言》（其适用范围已从公海扩大到了外层空间、南极、世界文化和自然遗产等全球性公***环境资源领域）和1982年《海洋法公约》等。人类***同继承财产权由国家具体行使，是一种重要的国家基本环境权利。此外，国家基本环境权利对发展中国家还意味着优先发展权，即在全球环境保护问题上，必须优先考虑发展中国家的特殊情况和需求，发展中国家有权根据本国发展与环境政策管理、开发和利用其环境资源。发展中国家优先发展权在当前形势下有着特殊的意义。
2、环境管理权
环境管理权是国家主权在环境领域引申出来的另一项基本环境权利。“环境管理权是一种积极的主动的干预权，它具体表现为国家采取各种手段和措施，积极主动地对经济个体的自由意志施加影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种形式，对经济个体与环境有关的行为进行干预，以保证环境保护目标的实现。” 国家为了达到对本国环境资源的有效管理，实现本国可持续发展，就必须行使环境管理权。国家环境管理权主要包括以下几个方面：
①环境立法权。从行使机制上看，国家环境权可分为环境立法权、环境行政权和环境司法权。国家通过行使环境立法权将环境保护和可持续发展纳入法制轨道，并在法律上使国家环境权和公民环境权一同得到应有的体现和保障。在我国，环境立法权由国家权力机关和行政机关***同行使，环境保护基本法由国家最高权力机关制定，环境保护基本法之下的环保法规则是由中央和地方政府依据授权和法定程序制定。
②环境行政权。环境管理权具体到政府的行政职能上就是环境行政权。环境行政权是环境管理权的重要的组成部分，也是目前环境法领域研究的热点之一。环境行政权由国家行政机关行使，主要包括：法规、规章及环境标准的制定权、环境规划权、环境监测权、环境影响评价权及许可权、污染防治权、自然保护权和环境争议处理权等。政府通过制定经济发展与环境保护相协调的发展计划、土地等自然资源的利用规划和实行环境影响评价、许可证制度等来实现对环境资源的保护与管理。另外通过经济鼓励和抑制两个方面来实现国家对开发利用环境资源活动的干预，比如利用税收杠杆、实行排污收费制或排污收税制度等措施来促进对环境的保护和改善。
③环境司法权。环境司法权是国家司法机关对环境资源纠纷和环境犯罪的处理权，是国家环境管理权的重要内容。由国家司法机关代表国家通过民法、行政法和刑法等具体部门法对其管辖范围内的环境问题行使司法权。
④环境监督权。环境监督权包括两个方面的内容：一方面由国家通过环境监督部门或其他经授权的部门，对环境质量进行监测，并督促各环境法律关系主体改善环境、防治污染，该权利与环境行政权有部分重叠；另一方面由国家通过立法赋予广大公民环境监督权，以督促国家切实履行保护环境的职责，不致滥用全体公民委托的环境代管权。我国国家环境权目前过于重视公民对国家的服从关系，忽视了公民对国家的监督，反映在立法上就是对国家环境处理权和环境管理权规定得十分具体明确，而对公民享有的监督权、检举和控告权等规定的十分抽象。
⑤环境外交权。国家是国际环境法的主要法律关系主体，有权代表本国公民进行国际环境外交，保护本国的环境权益；另外有权依照国际法参加人类***同环境资源的保护和利用。国家有权依照法定程序缔结国际环境保护公约或条约，并承担相应的环境义务。
（二）国家基本环境义务
1、国内环境义务
权利和义务对等，没有无权利的义务，也没有无义务的权利，国家环境权也不例外。国家环境权在国内管辖权范围内，本质上是一种委托代管权，是全体公民通过宪法赋予国家保护、管理、改善环境资源的权利。国家在享有本国基本环境权利的同时，还负有保护、治理和改善本国环境资源，改善本国公民生活环境以及实现国家环境保护和可持续发展的国内环境义务。
对于国内环境义务的承担和履行，主要是通过立法、行政等手段和措施实现的。以我国为例，截至2002年6月，我国已制定了全国性的综合性环境保护基本法一部——《环境保护基本法》，九部自然资源保护单行法（《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》和《防沙治沙法》），五部防治环境污染单行法（《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》）和大量的环境保护行政法规、规章以及地方性环境保护法规、规章（包括国家、地方和行业的环境保护标准等） 。形成了环境保护与经济、社会发展相协调原则、预防为主、防治结合、综合治理原则、污染者付费原则、开发者保护原则、破坏者恢复原则以及环境民主等原则，确立了环境影响评价制度、“三同时”制度、征收环境保护费制度、许可证制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度以及环境标准和环境监测等制度。此外对国内环境义务的承担和履行还存在经济、科学技术以及宣传教育等措施和途径。
2、国际环境义务
国家环境权意义上的“国际环境义务”本质上是指国家基于全人类环境保护的***同利益而应承担的保护环境的责任。国家是作为人类***同利益的受托代管人，在享有人类***同继承财产权的同时，负有为当代人和后代人等全人类***同利益而保护环境的义务。国际环境义务主要是国家的义务，国家是国际环境义务得以履行的关键。
从国际环境法的产生来看，最早就是从确立国家环境义务开始的。习惯法作为国际环境法的渊源之一，最早确立了国家有保护环境的义务，相关的国际环境法案例有1893年的太平洋海豹案、1938年的特雷尔冶炼厂污染案、1949年的科孚海峡案、1957年的拉努湖仲裁案等。一些国际环境公约或条约也明确宣示，一国在享有国家环境主权的同时，还应承担相应的国际义务，如《人类环境宣言》原则21、《联合国海洋法公约》第194条第2款和《里约宣言》原则2等。另外由于环境问题的全球化和人类***同利益的考虑，国家在做好本国环境保护和不损害他国环境资源的同时，还应积极开展国际环境保护合作，履行保护全球环境资源的义务。目前国际环境保护领域存在大量的此类公约或条约，如《人类环境宣言》第2条宣称：“保护和改善人类环境，是关系到世界各国人民福利和全世界经济发展的一个重要问题，是世界各国人民的迫切愿望，是各国政府的责任。”第24条宣称，“关于保护和改善环境的国际问题，应由所有国家，无论大小，在平等的基础上，以合作精神进行讨论。为有效限制、预防、减少和消除在任何领域进行的活动所造成的环境损害，必须通过多边或双边协定或其他适当的方式进行合作，同时尊重所有国家的主权和利益。”1985年的《保护臭氧层维也纳公约》在宣言中宣布，“决心要保护人类健康和环境使免受臭氧层变化所引起的不利影响”。1989年的《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》在宣言中宣布：“决心采取严格的控制措施来保护人类健康和环境，使其免受危险废物和其他废物的产生和管理可能造成的不利影响”。1992年的《气候变化框架公约》在序言中宣布：“决心为当代和后代保护气候系统”。同年的《生物多样化公约》在宣言中宣布：“决心为今世后代的利益，保护和持久使用生物多样化”等。
综上，国家环境权中的国际环境义务可归纳为两个方面：
①国家负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境和资源的义务；
②国家有根据国际法和国际环境法公平、合理地承担保护和改善在各国管辖之外但对全人类的生存和发展有影响的环境与资源的义务。