本溪专业刑事诉讼律师
对国务院《新拆迁条例》草稿的意见书 (之一)
第一部分：重要事项的修改建议与意见
2010年1月29日，国务院法制办公室将《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）修改公布为《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）,发出公开征求意见的通知，征求社会各界意见。我们现将湖南长沙老百姓的建议和意见,整理提交国务院法制办公室，请倾听来自广大被拆迁群众的呼声。 十年前的2001年11月1日实施至今的国务院《拆迁条例》，因未及时修改，已违反《物权法》、《城市房地产管理法》等法律的相关规定。近年来，因城市房屋拆迁而引发大量的违法拆迁、野蛮拆迁、暴力拆迁事件及各类矛盾、冲突等群体性事件，而且愈演愈烈。成都的“唐福珍自焚”事件；青岛的“张霞自焚”事件；赤峰的“王娜自焚”事件；北京的“席新柱自焚事件”；本溪的“张剑刺死强拆者”事件；南京的“翁彪自焚”事件；湖南的“嘉禾强拆”事件；山东的“李民生上吊身亡”事件；上海的“潘蓉抗击暴力拆迁”事件、重庆的陈茂国蜗居树上维权都在呼唤新的《拆迁条例》尽快出台实施。因此，《征求意见稿》的修改，已经成为民众前所未有的高度关注和积极参与的立法活动。
我们含着热泪记录下来自被拆迁群众发自心底的诉说和希望，现整理作为建议与意见，呈报国务院
一、建议将国务院《拆迁条例》的名称改为《城市房屋征收与转让的拆迁补偿安置条例》
国务院法制办公室公布的《征求意见稿》是一个残缺的、不完整的、有漏洞、有陷阱、回避主要矛盾的意见稿。《征求意见稿》没有将“城市集体土地上房屋拆迁”及“城市非公***利益需要用地的房屋拆迁”同等地纳入其中。难道还要让上述土地上的房屋拆迁继续着无法可依的野蛮与暴力的拆迁？！继续着人与挖机的搏斗？！继续着生命与火的惨烈悲剧？！
为此，建议将《征求意见稿》名称修改为《城市房屋征收与转让的拆迁补偿安置条例》（以下简称新《拆迁条例》），理由如下。
1，将《拆迁条例》的名称中“城市房屋”修改为《征求意见稿》名称中的“国有土地上房屋”不妥。因为“城市房屋”包括了“城市国有土地上的房屋”和“城市集体土地上的房屋”。而且，随着我国“城市化”发展的需要，城市扩大范围主要是拆迁“城市集体土地上的房屋”。今后因城市房屋拆迁而引发的大量纠纷和矛盾也主要集中在城市集体土地上的房屋拆迁。
因此，建议保留原名称中“城市房屋”表述更全面，更准确。
2，将《拆迁条例》名称中“拆迁”修改为《征求意见稿》名称中的“征收”不妥；法律并不忌讳“拆迁”二字，《物权法》第42条规定中就明确使用了“依法给予‘拆迁’补偿”。如果“征收”不依法，比“拆迁”更强制、更恐怖、更血腥！“征收”只是“拆迁”的一种方式，“拆迁”是要通过“征收”来达到的目的。为什么要用“征收”的方式来掩盖其“拆迁”的目的呢？
而且，城市房屋拆迁中包括了公***利益需要用地的房屋“征收拆迁”和非公***利益需要用地的房屋“转让拆迁”，这是两种不同性质的房屋拆迁。“征收拆迁”依据的是行政法律法规；“转让拆迁”依据的是民事法律法规。目前在全国城市房屋拆迁中，真实的公***利益需要用地的拆迁约占30％；非公***利益需要用地的拆迁约占70％。说明非公***利益需要用地的房屋“转让拆迁”的比例明显大于公***利益需要用地的房屋“征收拆迁”。
因此，建议将“征收”修改为“征收与转让的拆迁”，表述更全面、准确。
3，建议将《征求意见稿》名称中的“补偿”修改为“补偿安置”为妥。因为，“补偿”没有完全表述“征收拆迁人与“转让拆迁人”应承担的全部法定义务。根据《物权法》第42条规定及《城市房地产管理法》第6条规定：“为了公***利益用地，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被拆迁人的合法权益；征收拆迁个人住宅的，还应当保障被拆迁人的居住条件。具体办法由国务院规定。”上述法律规定中“依法给予拆迁补偿”与“保障被拆迁人的居住条件”就分别为法定的“补偿”与“安置”两个事项，是征收拆迁人与转让拆迁人必须承担的法定义务。也是被拆迁人应享有的法定权利。
因此，建议将“补偿”修改为“补偿安置”，表述更加全面、准确。
综上所述，建议将国务院法制办公室公布的《征求意见稿》的名称修改为《城市房屋征收与转让的拆迁补偿安置条例》较妥。
二、建议将《征求意见稿》增加二章：“集体土地上的房屋征收拆迁程序和补偿与安置”；“集体土地上的房屋转让拆迁程序和补偿与安置”
《征求意见稿》限定房屋征收的范围仅为“国有土地上”，而目前大量涉及城市集体土地上房屋拆迁问题没有被《征求意见稿》涵盖。这是《征求意见稿》一个很大的缺陷和问题。集体土地上的房屋拆迁不能成为被法律遗忘的角落。在城乡一体化的进程中，集体土地上房屋拆迁问题不容回避。
事实上，近年来大量的惨烈拆迁及引发许多群体性事件的拆迁纠纷都发生在因城市扩建位于城乡接合部的集体土地上。如震惊全国的成都“唐福珍自焚”事件等，其被暴力拆毁的房屋,就是建在集体土地上的。
然而，《征求意见稿》却没有将城市集体土地上的房屋拆迁纳入其条例之中。因“唐福珍自焚”事件而促成《拆迁条例》的修改,却不能解决“唐福珍自焚”事件的集体土地上房屋拆迁的问题，这是《征求意见稿》对“生命”的极大莫视！
为此，请求中央国务院领导引起高度重视，此次的新《拆迁条例》必须将城市集体土地上的房屋拆迁纳入其中,重点解决现实中大量的暴力、野蛮拆迁是发生在集体土地上房屋拆迁中的严重问题。
现在与将来，中国城市化的主要矛盾仍然是城乡矛盾。具体表现，主要就是政府征地和公民保护土地和房屋财产权的矛盾。现在很多地方政府以政府土地储备为名，廉价从农民手中强行征地，转手就高价转让给开发商。如果集体土地上的房屋拆迁得不到法律法规的保护，集体土地上的房屋拆迁矛盾将会愈演愈烈！请问全国的法律精英们，还有什么理由要将城市集体土地上的房屋拆迁排除在《征求意见稿》之外呢？难道还要让更多的被拆迁群众走上“唐福珍自焚”的不归之路？
我国的《城乡规划法》已经打破过去城乡二元的规划设计，然而《征求意见稿》在征收和拆迁上还保持对“国有土地”和“集体土地”人为分割的立法观念，已经不符合法律的规定。集体土地上的房屋拆迁适用《土地管理法》的规定，建议在《征求意见稿》的第一条中增加《土地管理法》，作为集体土地上的房屋拆迁适用的法律依据之一。
《土地管理法》对集体土地征用的补偿费、安置补助费进行了规定并有具体的计算标准。但对因集体土地征用而引起的农民在宅基地上自建的房屋拆迁，到目前为止，我国还没有统一的拆迁补偿政策。造成我国长期以来，对大量的集体土地上房屋拆迁处于无法可依的混乱局面。集体土地上的房屋仅仅被视为集体土地征用的附着物。因此，应对城市集体土地上公民房屋财产的独立性质与城市国有土地上房屋财产的独立性质一视同仁，均受《物权法》保护。从而实现城市国有土地与集体土地上房屋拆迁适用法律的一致性和公平、公正性。
城市国有土地上的房屋拆迁是有限的，绝大部分已在近年来大规模的旧城改造及棚户区改造中被拆除。剩下的也将在国务院新的拆迁条例还没有出台之前，可能被疯狂地拆掉。也就是说，国务院新的拆迁条例的出台，已是城市国有土地上大规模的房屋拆迁的尾声。而现在中国城市化发展的趋势，必然是对城市周边大量的集体土地上房屋进行拆迁。可想而知，城市集体土地上房屋拆迁将继续面临无法可依的野蛮拆迁与暴力拆迁等各种惨烈事件及群体纠纷的困境。
实际上，只要依法完成集体土地征收为国有土地的程序，集体土地也就转为国有土地，其房屋拆迁程序与补偿安置在适用法律上应当是一致的。对于参与修改的法律专家来说并不是一件难事。千万不要采用老爷式的立法态度，以种种借口来为难老百姓了。
因此，建议《征求意见稿》增加二章：“集体土地上的房屋征收拆迁程序和补偿与安置”；“集体土地上的房屋转让拆迁程序和补偿与安置”。
三、建议将《征求意见稿》中的“公***利益的需要”修改为“公***利益用地”
《征求意见稿》中所称“公***利益的需要”，应该是依据《物权法》第四十二条的内容设定的。然而，民众都认为《物权法》没有长出牙齿，缺乏可操作性，其中的关健问题就在于对“公***利益”没有作出明确的界定，公民的私有房屋和宅基地使用权都成了政府可以征收的对象。《物权法》也就成了百姓戏言的“无权法”。如果《征求意见稿》不明确的界定“公***利益”在该条例中的具体范围，新的《拆迁条例》最终就会留下漏洞，留下陷阱，留下隐患，留下更多的矛盾和纠纷。因此，准确、具体的界定“公***利益”的范围，是《拆迁条例》修改成败的关健。
因“公***利益的需要”而征收房屋，其目的是要拆除房屋，获取土地使用权。“公***利益的需要”就是“用地”。好在《城市房地产管理法》第六条规定为此授权国务院：“具体办法由国务院规定”。
因此，建议将“公***利益的需要”修改为“公***利益用地”更为具体和准确。这是界定具体的公***利益用地建设项目的大前提。
四、建议将《征求意见稿》增加二章：“非公***利益用地的房屋转让拆迁程序”；“非公***利益用地的房屋转让拆迁的补偿与安置”。
《征求意见稿》***计42条，其中40条用于在城市房屋拆迁中仅占30％的公***利益需要用地的房屋拆迁；在城市房屋拆迁中占70％的非公***利益需要用地的房屋拆迁，仅在其附则中规定为一条。而且在该条规定，非因公***利益需要用地的房屋拆迁，也要“报房屋征收部门批准”。该规定违背了法理。根据《物权法》规定，只有因公***利益用地用地，才与“征收”有关；非因公***利益用地用地，不属“征收”的范畴，为何还要报房屋征收部门批准？《征求意见稿》不应存在如此低级的法理错误。
《征求意见稿》只局限于“公***利益用地”房屋征收拆迁的立法，以“被征收人”取代“被拆迁人”这一概念。从而，回避了“非公***利益用地”房屋拆迁的主要矛盾。然而，大量的违法拆迁、野蛮拆迁、暴力拆迁事件及各类矛盾、冲突等群体性事件，主要是在“非公***利益用地”的商业经营性建设中开发商借助地方政府的权力介入的房屋拆迁所引发。
由于非公***利益用地转让拆迁是民事法律关系，转让拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，双方是平等自愿的房屋转让买卖关系，应依据《合同法》的规定，由转让拆迁人与被拆迁人在平等、自愿、协商的原则基础上，签订《房屋转让拆迁补偿安置合同》。
有法律专家说，公***利益的需要征收房屋是行政法律关系；而非公***利益用地拆迁房屋是民事法律关系，两种不同的法律关系是否适用于同一个法规还有待研究。老百姓却问，为什么刑事诉讼与民事诉讼两种不同的法律关系，在刑事诉讼中可以附带民事诉讼呢？难道活人要被尿憋死！