如何治理农民工欠薪问题

临近年底，对于国内劳务用工密集型行业领域，如建筑施工行业，农民工工资的发放问题一直是一项重要的社会民生问题。由于建筑施工行业的特殊性，年底通常是劳务人员集中结算薪资的时间节点，加之建筑农民工群体数量庞大，一旦出现工资拖欠问题，极易出现社会影响严重的“农民工讨薪”事件。

因此，每临岁末也同样是国家重点整治农民工工资拖欠问题的时间节点。一如此次的农民工欠薪治理冬季攻坚行动，多部门联合下，以强力的行政手段直接对涉事企业进行查处，保障农民工群体能够如期、顺利领取工资回家过年。尤其今年年底的清欠工作，相关部门制定出明确的清欠时间表，为广大农民工群体提供了一道重要心理保障。

但需要注意的是，这种行政力量主导的临时性治欠行动，尽管“力度强、见效快”，但实际上并未触及到“农民工工资拖欠”问题的核心，因此，无法从根本上解决长期困扰我国建筑行业发展与社会民生保障的农民工工资拖欠问题。

1、行政整治与司法惩处，欠薪压力集中于直接用人方

此次四部门联合整治行动，是我国行政力量与司法力量的集中体现。近年来，我国一方面不断加大对拖欠农民工工资企业的行政监管力度，另一方面也不断健全完善关于欠薪治理、欠薪惩处的司法基础保障。如：

1）2011年5月《刑法修正案（八）》将拒不支付劳动报酬入刑；

2）2013年1月，最高法院发布《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了拒不支付劳动报酬罪定罪量刑的具体标准和有关法律事务问题，为恶意欠薪犯罪设置了相对比较低的入罪门槛。

3）2019年8月13日，人社部发布《保障农民工工资支付条例（草案征求意见稿）》，为专项立法解决农民工工资拖欠问题进行意见征询。

其中，第二项的司法解释规定是目前建筑市场劳务纠纷常用的法务判决依据，此次发布会上，最高人民法院研究室副主任周加海就援引其中内容表示：

惩处内容：拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬，数额在五千元到两万元以上的，或者是拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬，数额累计在三万元至十万元以上，经政府有关部门责令支付仍不支付的，构成犯罪，应当依法追究刑事责任。满足以上条件，欠薪数额较大的，将处三年以下有期徒刑或者拘役，因拒不支付造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。

通过以上内容可以发现，无论行政整治还是司法惩处，其主要针对对象都是最直接的用人方，即施工单位、劳务公司或包工头。而众所周知，农民工工资欠问题的直接原因固然是用人方未能如期准时发放应发工资，但根源与主要原因，实际上却是源自于业主开发商的工程款拖欠问题。

在低价中标，且业主开发商占据市场主导地位的整体建筑市场环境下，承包商想要获取项目，往往会被要求带资或垫资施工，这就导致其资金链条十分脆弱，一旦上游开发商拖欠发放工程款，下游施工方就可能面临资金链断裂风险，以致于出现拖欠农民工工资问题。

因此，可以说农民工工资拖欠问题，实际上是上游开发商通过拖欠工程款发放，将相应的资金压力转移给下游施工单位所造成的结果。而正如上文所述，目前相关的行政整治与司法惩处，都集中针对下游施工、劳务、包工头，并未触及农民工欠薪问题的根源与核心，因此很难彻底解决农民工欠薪问题。当然，从农民工社会权益保障角度而言，临近岁末，行政司法力量下的整治行动，的确是短期内快速解决农民工工资拖欠问题的有效办法。

2、制度建设与制度保障，源头上根治农民工欠薪问题

相较于行政力量下的短期权益维护保障，毫无疑问，制度层面的相关建设更能长久、根源的解决农民工工资拖欠问题。如广泛推广应用工程担保制度，从市场准入、工程款与工资支付保障等方面，有效防范、避免农民工工资拖欠问题的发生。

支付保障：

农民工工资拖欠问题涉及两项支付保障内容，即直接原因下承包商对于农民工工资发放的支付保障；以及源头上开发商对于承包商工程款发放的支付保障。

前者，通过承包商向建设工程项目所在地建设行政主管部门提供农民工工资支付担保，一旦承包商未能按规定支付农民工工资，由保证人代为履行工资支付义务。后者，开发商通过委托保证人向承包商提供业主工程款支付担保，一旦开发商未能按合同约定如期支付工程款，由保证人代为履行工程款发放义务或赔偿相应损失。

两大支付保障功能，一方面保证施工承包商准时受到来自开发商的工程款资金，减少其资金压力，避免出现资金链断裂风险，从而保障农民工工资的发放；另一方面，即便施工承包商自身出现财务问题，无法按规定发放农民工工资，保证人也可以代其偿付，有效保障农民工群体的工资发放。

市场准入：

通过发达国家工程担保制度的发展应用，我们看到工程担保制度在建设活动主体市场准入筛选与风险防控方面的更多可能。如美国的工程担保制度，承包商能否获得作为保证人的保险公司所提供的保证担保，直接决定着其能否参与相应的市场业务活动。

缘何如此？答案即在于：美国保险公司依靠完善的社会信用体系制度，建立具有权威性的风险评价体系，从而将对市场业务准入筛选的话语权，有效地传导到工程建设领域的产业链环节。

美国工程担保制度发挥的市场准入作用，对于国内工程担保制度发展有着重要的参考价值。目前，我国工程担保市场上，银行、保险公司与担保公司三类保证人主体同时并存，且保险保函即工程保证保险，近年来在政策与市场上的发展势头十分迅猛，这为借鉴与发展美国工程保证保险的功能模式，提供了较好的优势条件。

以解决农民工工资拖欠问题为例：农民工工资拖欠问题的出现，其主要原因固然在于业主开发商的拖欠工程款发放，但与施工承包商自身缺乏足够的财务风险抵御能力也密不可分。

一旦工程担保制度能够发挥出有效的市场准入筛选作用：

1）一方面，通过与相关行政主管部门的审批结果挂钩，令不具备相应资金实力的开发商，无法获取施工许可，在市场准入门槛上提前规避可能出现的工程款拖欠风险；

2）另一方面，通过对施工承包商资金实力、工程业绩、风险应对能力等多方面的审核与评估，将出现农民工工资拖欠风险较大的企业排除市场业务范围，从而强化建筑市场中施工承包商的整体企业实力，防范和避免出现农民工欠薪问题。

综上，对于施工单位、劳务公司、包工头的行政司法整治活动，并不能从根本上解决农民工工资拖欠这一重要的社会民生问题。只有在制度层面，通过相应的制度保障作用，才能从根源上有效防范和避免相应风险因素的出现，从而彻底解决长期困扰我国的农民工工资拖欠问题。