农地非农化
我国农地非农化问题讨论综述
王碧峰 中国人民大学
发布时间:2007年7月23日
随着我国工业化和城市化发展的进程的加快，农用土地转变为非农建设用地(即农地非农化或农地转非)。的数量和规模急剧增大，由此引发了诸如征地制度、征地收益、补偿标准、失地农民等一系列问题，直接关系到经济的持续发展和社会的和谐稳定。农地非农化问题已成为当今社会的一个焦点问题。现将近年来有关农地非农化问题的讨论做一综述，以飨读者。
一、农地非农化的现状
李燕琼、嘉蓉梅认为，我国农地征用的现状是：(1)土地征用面积呈快速增长趋势。从“九五”计划开始，我国土地征用速度呈现快速增长趋势。特别是“十五”计划期间，由于我国城市规模不断扩张，各种高新技术开发区、工业园区、科技园区大力发展，城市交通设施建设步伐加快，特别是西部大开发战略的实施等原因，造成了大量的土地资源被占用。在1991--2005年被征用的土地中，有57.37%的土地是在200L-2005年被征用的。今后随着我国工业化、城市化的快速发展，土地被征用面积的扩大仍然具有呈刚性增长的趋势。(2)城镇和工矿建设用地主要是粮食作物用地。我国东、中、西部的土地被征用前91.34%的土地用于种植粮食作物和经济作物，其中，东部地区征用的粮食用地占征地总面积的62.08%，中部地区占62.71%，西部地区占56.6%。从征地用途来看，这些土地被征用后，修路占29.11%，建工厂占28.49%，城市建房占24.16%，建科技园区占8.64%，其他占9.6%。
刘文甲认为，一个客观存在但未被认识的情况是，我国的土地已经“过度非农化”。土地“过度非农化”一是指我国大陆农地转为城乡建设(包括开发区等)用地不但总量多。而且人均占有量也已大大超标；二是指耕地过度非农化。据统计，1996年.我国大陆城乡建设用地已达21.8万平方公里。居世界第一。1997-2005年，我国大陆耕地从19.51亿亩减少到18.31亿亩。我国城镇人均占地133平方米，是一般城市国家标准上限的133%，是世界城市人均实际，与地的160%多。此外，我国农村居民点人均占地182平方米.是国家标准上限的121%。土地“过度非农化”已成为我国经济增长方式由粗放型向集约型转变的基础性障碍。
二、农地非农化过程中存在的问题
综合学者们的观点，我国农地非农化过程中存在的问题主要表现在以下几个方面。
1.征地范围过宽。孙万国、刘苹苹认为，强调以公***利益为目的。是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通用做法。我国《宪法》和《土地管理法》对征地问题也都作出了明确规定：国家为了公***利益的需要，可以依法付集体所有的土地实行征用。但不同的是，我国却未对“公***利益”作出明确界定，“公***利益”的界定缺乏可操作的标准。由于在什么情况下才能征地一直不明确，因而公***利益成为职能部门和地方主要行政领导自由裁量的权力。大量的非公***利益用地被以“公***利益”的名义征用，“土地征用”概念失去了其法律意义。
2.征地补偿标准过低。孙万国、刘苹苹认为，土地补偿是征地问题的核心，世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础进行补偿的。有的还考虑土地未来价格进行补偿。而我国的征地补偿标准是根据土地管理法规制定的，是非市场化的价格。按照《土地管理法》第47条的规定，补偿费用标准不管是低限还是高限，都不足以使被征地农民保持原有的收入水平，不是以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。韩申山认为，征地补偿制度中存在着以下问题：(1)土地补偿费是按农地收入来计算的，并没有反映农地转为非农地的预期土地收益。单纯以被征收土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法并不科学。(2)低价位征收土地与高价位出让土地反差明显，政府垄断土地增值收益。(3)按土地产值补偿导致补偿费与实际生活安置费用距离拉大，征地后，农民无法维持原有的生活水平”
3.失地农民利益严重缺乏保障。王永慧、张丽认为，失地农民的利益缺乏保障表现在以下三个方面。(1)征地补偿标准过低导致补偿金额低于实际价值。(2)地方政府失灵导致实际补偿金额低于应得金额。在征地过程中，多数地方政府出于快速发展经济和城市化的号虑，往往将补偿金额大量用于城市和基础设施建设，仅仅留给农民极低的实际补偿金额。调查显示，目前征用农地的土地收益分配格局为：政府占60%～70%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。地方政府过于重视经济效率而忽视农民的平等权利，政府失灵和职能错位严重侵害了农民合法的土地增值收益权。(3)补偿方式简单导致失地农民社会保障低于城市居民。在农地征用过程中，多数农民失去了作为生存保障的土地，却又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，这使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体。由于未考虑土地对农民所起到的保障功能，简单的货币安置方式根本无法解决失地农民未来的生计问题。在市场经济条件下。缺乏知识和技术的失地农民，很难在劳动力市场上竞争到合适的就业机会。农民失地又失业，同时缺乏与城市居民平等的就业、医疗、养老等社会保障，导致失地农民面临着极大的社会风险，由此也引发农村群体事件的加剧。
4.征地过多导致耕地大量减少和粮食风险加大。陈文通认为，近几年来，国家每年征收农村土地500多万亩，其中三分之二是耕地。如果按照这种趋势发展下去，尽管每年可以开垦一部分新的耕地，但优质耕地将会大量减少；如果开垦的土地不能抵补征收的上地，耕地总量就会减少。这样，不仅没有出路的失地农民会大量增加，而且粮食风险也会加大。
5.征地过多助长了投资过热和宏观经济失调。陈文通认为，当前我国的投资过热和经济过热。除了体制上、主观上的原因以外，廉价土地和资金的过量供给是两个重要的物质条件。事实上，近几年来各级地方政府的“圈地运动”对投资过热起了推波助澜的作用。正是基于这一原因，中央认为必须管住管好土地和货币两个闸门。如果地方政府和建设单位可以轻而易举地取得廉价土地，那么，投资过热就很难得到有效控制。
三、农地非农化现存问题的根源
(一)土地制度方面
陈文通认为，农村集体所有制土地制度的不健全，农地征用过多过滥和补偿费用过低的根源。我国农村的土地制度主要存在三个方面的问题：(1)农村集体所有制的“集体”概念模糊，产权主体不明确。在农村集体经济组织实际上已经不存在的场合，村民委员会和乡镇政府便成厂农村集体经济组织的代表和化身，而少数干部则拥有了决定权，拥有了与农民相脱离而又凌驾于农民之-卜的独立权利。(2)在实行家庭承包经营后，农村集体土地的所有权和经营权发生了分离，集体所有权转移到村民委员会或者乡镇政府手中，农民拥有的仅仅是承包地的使用权和集体范围内的转让权，这样农民就失去了集体土地的所有权。(3)农村土地集体所有制作为法律规定的独立的所有制形式，从来不拥有完整的土地所有权，所有者权益受到各级政府的限制甚至剥夺。
孙万国、刘苹苹认为，我国农村土地产权制度所存在的土地所有权主体的虚置和模糊缺陷，直接导致责权利的边界不清，以致农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认，影响了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用，进而导致农民经营土地权利的丧失。各级政府在对土地的处置上拥有决定的话语权，而农民个体始终处于被动弱势的地位，对土地被征用及其丧失的土地所有权所蕴涵的利益等缺乏必要的知情权、参与权、选择权、索取权等，也难以说清楚在土地征用中农民权利到底受到多大损害。一方面，这强化了处于强势地位的政府处置土地收益的能力和动机，另一方面，它也使处于弱势地位的农民在维护自己权利时更加感到底气不足。
(二)土地管理制度方面
孙万国、刘苹苹认为，土地管理制度设计上：的缺陷导致土地征用权被滥用。在现行的体制下，各级地方政府既是国土资源(包括集体土地)的宏观管理者，又是国有上地所有权的实际行使者，管理者和所有者职能的重叠安排使地方政府具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这两种目标在短期内又体现出相互促进的特质。在这种双重目标的驱动下，政府行为不可避免地出现偏差，造成土地不合理的利用和浪费。
于晶晶、余文学认为，政府行为的错位及角色定位偏差是土地利益分配不平衡格局的原因。第一，政府作为土地的供应者，是土地一级市场的垄断者。在土地转让过程中，地方政府成为事实上的土地供给方，这为地方政府圈占大量十地反手高价倒卖或者低价转批给开发商创造了条件，使原本可以通过市场运行的价格机制无法正常发挥作用。第-二，地方政府在与农民、开发商进行交易时，从自身利益出发，为实现以地生财的目的，通常采取协商的方式进行土地出让，将大批农地转为商用。同时，由于《宪法》规定的“公***利益”范围过于模糊，使得地方政府的自由裁量权过大，经常借农地公用之名行商用之实，使情况变得更加复杂。第三，政府集土地垄断权和强制执行权于一体参与利益角逐，成为利益分配主体中最具有竞争优势的一方。相比之下，农民的力量太弱小，无法使自己的意志上升为法律。即使农民的土地产权界定得很清楚，国家仍然可以运用权力来改变产权的归属。第四，政府集土地供应者与裁判者于一身的法律规定助长了政府的强权行为。《土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿有争议的由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。这种规定使得政府在征地纠纷仲裁程序中既当运动员，又当裁判员，不符合公正裁决的原则。
(三)土地征用补偿制度方面
李燕琼、嘉蓉梅认为，目前的征地补偿制度带有明显的计划经济色彩，给地方政府留下了很大的操作空间。现行的征地补偿办法，既没有考虑各地区经济发展水平的差异，也没有考虑土地价值在不同地块的差异，更没有考虑土地的产权关系，导致地方政府在征地补偿时随意性太大。一些地方政府为获取更多的土地收益，或为增加外商投资吸引力，窄化土地补偿范围，压低征地补偿标准，导致农民失地后收入下降。
四、农地非农化后土地自然增值的收益分配
农地非农化后土地自然增值是指农地非农化后土地价格自然而然的增长，对于这一增值部分的收益分配源于征地补偿问题，但它涉及土地自然增值的、性质和土地产权等深层次问题。在我国，关于土地自然增值的分配主要有以下三种观点。
1.涨价归私(农)论。这是一种自封建社会以来就存在的传统观点，在新的形势下有所发展。它主张全部土地自然增值归失地农民所有，其理论基础是土地非农开发权补偿论。这种观点认为，土地所有者取得全部土地自然增值，是由其所拥有的完整的土地所有权所决定的。而完整的土地所有权自然而然地包括了完整的土地开发权，以及土地开发的收益权。这意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有者都应该获得“土地非农开发权价格”，只有这样才能称得上“农民土地产权完整”。也就是说，农地转非之后的土地自然增值应当全部归失地农民所有，否则就意味着对失地农民的剥夺或剥削。
2.涨价归公论。它是针对封建社会以来“涨价归私(农)论”的事实而提出的一种变革性理论，其代表人物有英国经济学家J.S.穆勒、美国经济学家H.乔治和中国的孙中山先生。这种观点主张土地自然增值全部或基本归国家所有，其理沦基础是土地开发权国有论。这种观点认为，土地价值不包括生产的报酬，它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来。
3.私公兼顾论。它属于调和性论点，主张在充分补偿失地者之后将其剩余部分收归中央政府所有，主要用于支援全国农村。该观点的理论基础是“全面开发权观”，即对于农地自然增值的合理分配，应当全面顾及失地农民、在耕农民和中央政府等三方面的土地开发权，每一个主体仅拥有有限的权利，各个主体不得越限侵权。私公兼顾论主张，将农地转非后的自然增值优先用于对失地农民进行充分补偿，使其生活达到当地“小康市民”的水平，而且毫无后顾之忧；然后将剩余部分收归国有，主要用于支持全国在耕农民；同时，可以拨出适量的资金，用于支持城镇建设--其着眼点为在城镇中增加就业岗位，吸收失地农民。
五、对策和建议
(一)改革土地产权制度
程开明认为，应按照现代产权制度的要求，改革和完善土地产权制度。在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体所有权归属落到实处。按照权利平等的原则，公平对待国家土地所有权和集体所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转。
原英、孔祥智认为，现行土地管理法规定了国家拥有对土地比较完备的产权(如所有权、使用权、收益权、处置权)，尤其是国家能够征收集体所有的土地为国家所有。但另一个产权主体--集体却没有完整的土地产权。因此，应赋予集体完整的产权.在法律上对集体土地的合理流转和转让给予充分的肯定和保护。对于农村工业用地，尤其是当供地方与用地方为同一个主体时，政府只应对其进行监督管理，而不应进行过多的干涉。
冯振中认为，现阶段我国健全现代农地产权制度的核心内容是巩固和发展农地集体所有制。(1)要解决集体所有制条件下的产权主体虚置问题，通过产权登记等方式，明确农村基层集体组织的产权主体地位。(2)要保障农地集体所有权的相对完整性，包括处分权、收益权、使用权等一系列权利。(3)要保护农民个体对承包的集体土地承包经营的连续性，稳定农村基本经营制度，保护农民的土地承包权益。(4)承认农地非农建设发展权，其价格为购买土地使用权的价格与征地价格的差额。
史大平、王定祥认为，应改革土地产权制度，在法律上赋予农民稳定的土地使用权、转让权和收益权，让农民成为真正的土地二级市场主体。应在农村建立：专门的土地权益管理机构，并向土地承包户发放长期的土地使用权证，进一步明确农民对于土地使用、转让、处理和收益的权利。在农地非农化过程中，允许农民凭借土地使用权证入股(即土地资本化)，鼓励实行土地股份制，将农民的土地使用权转变为股份分红权。
李燕琼、嘉蓉梅认为，鉴于目前由于我同法律规定所作出的土地产权关系不完备，导致失地农民生存条件和社会保障难以解决，建议修改有关法律规定，保证农民十地的财产所有权。建议国家引入一种新的土地永久使用权制度，即永田制。所谓永田制，就是在现有土地公有制条件下，将农村土地的使用权永远交给农民，使其具有为农民提供就业、生存保障和社会福利的功能。这样，国家在征地时就必须考虑给予农民各种社会保障的补偿，而不是随便给一点补偿。实行永田制，需要制定两个方面的法律法规。(1)制定《财产法》或在《宪法》中明确集体所有土地的农民土地使用权是一种财产权。农民依据合同对承包地的使用权可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股等，使农民的土地财产权具有法律效力。（2)推行农地承包使用权证券化制度。集体在承包土地给农民时，向农民签发《土地承包证》和《土地使用权证》，以维护农地使用权的权威性、严肃性。今后，无论是国家公益性事业用地，还是商业经营性用地，农民出让的始终是临时使用权。《土地使用权证》的所有者可以将土地委托、租赁给第三者经营，也可以抵押、入股，实行承包权与使用权的分离。国家在征用土地时只与最初承包土地的农户发生契约关系，而不与第三者发生关系。这样，最初承包：亡地的农民就可以与征地单位就使用年限和价格进行谈判.完全按照市场经济规律行事。
(二)完善农地征用和补偿制度
郭熙保、王万瑁认为，应从以下几个方面完善农地征用和补偿制度。(1)有必要修改现行的《土地管理法》，把土地征用严格限定在公***利益内。如将土地征用限定在国家机关用地和军事用地、城乡基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等。对于公***利益性质的征地行为，虽然不必对土地发展权进行补偿，但必须对农地的社会保障和失业保险功能予以补偿，为失地农民提供基本的养老、就业、医疗保障。(2)对于非公***利益性质的征地行为，必须引入市场机制，将征用逐步改为征购，逐步发展和完善农地产权流转市场，以便在农地征用过程中有效地确定土地的市场价值。(3)有必要用法律的形式规定土地发展权，非公***利益性质的征地行为必须严格补偿土地发展权收益。用地单位必须向农民集体购买农地的土地发展权，而无权享有农地的土地发展权收益。(4)在征地补偿过程中，必须充分考虑农地的社会保障和失业保险功能，提高社会保障和劳动就业等方面的补偿标准。(5)对于农地转非后的土地增值收益，各级地方政府可以通过征收土地增值税的方式提取一定的比例，用来协调由于土地利用规划引起的土地发展权配置不均而造成的地区之间、城乡之间、集体组织之间的利益冲突。各级地方政府应该将士地增值收益用于基础设施、教育、医疗等公***利益性质的建设，防止地方政府和村干部以各种形式变相转移和侵吞土地收益。
陈文通认为，应当在健全、完善农村土地集体所有制的基础上，把改革国家征地补偿制度提到议事日程上来。(1)土地所有权和使用权的转让应当作为商品交换来看待。体现这种商品交换关系的经济范畴，应当是征购，而不是征收或征用；体现交换关系是否合理的，应当是土地市场价格，而不是缺乏质的规定性的所谓“补偿费”。(2)农村耕地转让给外部主体应以国家为中介。为了有效保护耕地，限制不正当竞争，稳定土地一级市场价格，不应当允许城市土地使用单位直接从农村购买耕地.而应当继续实行国家统一征购的办法，即以国家为中介，统一从农村取得土地和统供应建设用地。在这里，国家不以营利为目的，它只是一个行政性的交易中介，而不是真正的土地商。国家征购土地的价格应当以上地二：级市场的价格作为参照系，但国家向城市土地使用者供应的土地，区分公***产品用地、国家重点建设用地、商业用地等情况，分别采取财政直接划拨、按成本价协议出售、按市场价竞标出售等定价方式。(3)建立全国城乡非农建设用地的统一市场。为了改变国家过度垄断土地一级市场的状况，应当允许农村集体所有的非农用地或建设用地直接进入城乡统一的土地市场。所有非农用地的转让，均应打破城乡界限、地区界限、所有制界限，形成全国统一的土地市场，对此，国家必须严格依法管理和监督。(4)国家征购土地必须严格限定在公***利益范围内。(5)国家征购承包地支付的价款应当全部归承包农民所有。国家按照等价交换原则给予集体经济组织的“补偿”--土地价格，应当完全归失地农民所有，而不能部分乃至全部归集体经济组织所有。也就是说。“补偿”不能用于集体经济组织的公***支出，集体经济组织不能分成、截留和克扣补偿款。集体经济组织必要的公***支出，如果没有其他收入来源，可以由农民分担，但不能截留国家征购承包地支付的价款。(6)政府应当帮助失地农民解决安置就业和社会保障问题。
(三)健全和完善土地管理制度
史大平、王定祥认为，为避免市场机制失灵，政府应该建立有效的土地资源宏观调控机制。首先要改变目前土地管理机构隶属同级政府管理的模式，使土地管理部门脱离地方政府，实行中央独立的垂直管理体系，并由中央政府委托国土资源部对农地非农化过程进行宏观调控。各地土地管理机构对地方政府的征地、用地行为进行监管，给定、核定指标，监督土地利用计划和效果。建立土地资源宏观调控机制是建立准市场化农地非农化配置机制的重要组成部分，需要政府和土地管理部门科学制定建设用地供应计划，加强产业用地供应管理，强化土地利用评估和监管，防止建设用地过度扩张。
冯振中认为，应建立健全农地征用的监察体系。(1)要严格控制土地审批权。有关的法规、文件对土地审批作出了明确的规定，必须严格执行。(2)要大力推行土地管理领导责任制，明确岗位责任，具体落实到人。(3)要建立相对独立的土地执法监察机构，以避免农地征地部门既是“裁判员”，又当“运动员”，自己监督自己的局面。
李涛认为，要使城市土地得到充分利用并阻止耕地的盲目转用，可以考虑从以下几个方面入手。(1)完善市场机制。主要包括增加市场交易的透明度，定期公布本期供地计划和交易价格；缩小不同供地方式之间的差距，使需求者的机会成本趋于一致；明确交易规则，简化程序，加强信息管理与服务等。(2)土地收益分配制度改革。可以考虑区分存量与增量用地收益的分配方案：存量土地出让收益扣除应缴税费后，全部留归地方政府；新增城市用地出让后的收益首先对农村集体经济组织给子补偿，其余全部上缴中央。(3)相关的税收体制改革。改变中央政府缺少有力的税收调控、征税成本大、征税动力不足的现状，将主要税种作如下调整：耕地占用税是国家对耕地实行保护政策的手段之一，可以改为国家与省级财政***享，由省级行政主管部门征收；将城镇土地使用税纳人中央财政管理，统一由国家税务局征收。(4)完善中央政府的激励与保障机制。中央政府的政策中大部分是由参与土地管理的其他主体来完成的，需要有高效的激励与保障机制，包括公正的绩效评价体系、健全的法律制度、土地金融体制等。
《经济理论与经济管理》2007年第6期