推行土地使用产权制度改革促进农村土地规模经营

山东省枣庄市市长　陈伟

发展现代农业，必须实施适度的土地规模经营。枣庄市人口380万，其中，农村人口276万，耕地面积276.1万亩，人均0.73亩。人多地少，枣庄市提高土地规模效益，增加农民收入的任务更加艰巨。2008年三夏之后，我和有关同志用3个月时间进行了集中调研，先后走访了12个乡镇、21个行政村，访谈了400多位农民，同16位专家及部分干部、群众进行了多次座谈，摸清了枣庄市农村土地规模经营的基本情况，形成了一些***识。在此基础上，顺应农民意愿，从解决制约土地规模经营的关键问题入手，以盘活土地资本为突破口，对农村土地使用产权制度进行了尝试性的改革探索。

一、土地规模经营呼唤土地资本化

我国改革开放30年和发达国家几百年的经验证明，富裕农民的基本途径是工业化、城镇化和政府补贴。随着工业化、城镇化的推进，越来越多的农民从土地上走出来，以家庭联产承包责任制为基础的分散经营已不适应形势的发展。虽然农业在国民经济中的比重越来越小，但其基础和保障作用丝毫没有降低，粮食安全仍是最重要的任务。要保证粮食安全，一是必须保持基本农田的相应规模，实行最严格的耕地保护制度；二是提高单位面积的产量，涉及机械化耕作、科技推广、标准化生产、产业化经营等。这些都要求实行土地规模化经营。

从我们调查的情况看，随着大量农村劳动力向第二、第三产业转移，枣庄土地撂荒、半撂荒现象较为普遍；同时，又有一些农民愿意扩大土地经营规模。这就催生出两种现象：一是农村土地流转频繁。目前，枣庄市土地流转面积23.5万亩，占全市耕地面积的8.6%。二是出现了一批以土地为纽带的农民合作经济组织。其中，专业合作社294家，规模经营土地6万亩。虽然枣庄的农业合作社像雨后春笋般发展起来，但在做大做强的过程中，很多都遇到了让人头疼的资金问题。资金是经济的命脉，也是农业合作社的命脉，资金缺乏成了制约合作社做大做强的瓶颈。

解决资金问题有4个渠道：一是政府资金，但目前单纯依靠财政投入是杯水车薪。二是农民自有资金，但现实是农民还不富裕，自有资金很少。三是部分城市投资商的资金。他们投资农村土地，一般是为了上项目、建工厂，最终会导致耕地减少、农民失地。四是银行资金。目前工、农、中、建四大商业银行，另加邮政储蓄，五台功率强大的“抽水机”，从农村源源不断地吸纳资金，却很少回流农村；同时，银行有一套严格的制度规定，农民联户担保只能贷到小额资金，而且期限短，手续繁琐，要想获得大额贷款，必须有抵押。对合作社和大多数农民而言，唯一具有抵押价值的就是土地，但是目前的土地制度不允许用承包土地抵押贷款。像滕州市滕阳富硒农产品合作社，幸运地拿到了沃尔玛、银座等大型超市的订单，但苦于得不到贷款，一桩好的生意泡了汤。像山亭区徐庄土地合作社，手中有近3000亩土地，但无论如何银行也不提供贷款。银行方面有自己的道理：一是农民有地无证，土地无法作抵押；二是万一到期不还款，银行拿农民没办法，也无法申请强制执行。

我们在调研中发现，合作社发展中遇到的资金缺乏问题，也是制约各地合作社发展的普遍性问题。要想解决资金“瓶颈”，需要实现农村土地的抵押功能。在这种强烈的诉求下，土地产权制度改革呼之欲出。

二、土地资本化的关键是改革土地使用产权制度

30年前，安徽小岗村的农民立下生死状，承包集体的土地，拉开了中国农村改革的序幕，但是如果没有国家在全国范围内实行联产承包责任制，小岗村那台戏也难唱下去。30年后的今天，面对蓬勃发展但缺乏资金的土地合作社，政府应该做些什么，是我们思考和研究的重点。首先，农民承包土地30年，政府该不该给他们发个证书？答案是肯定的。大学毕业有毕业证书，公民购买房子有房产证书，农民承包土地当然应该有能够证明自己相应权利的证书。其次，这个证书有什么用处？这个证可以赋予农民相对完整的土地使用产权，即包括转让权、收益权和抵押权。这样，农民就可以用这个证作为土地转让、收益、抵押的有效凭证。按照这一思路，我们推行了以发放土地使用产权证为核心的农村土地改革试点。

（一）发放土地使用产权证

在换补发《农村土地承包经营权证》的同时，由县级人民政府给加入农村土地合作社的农户发放《农村土地使用产权证》。我们将这个证规范为“三不变”、“三保障”。“三不变”是：第一，土地所有权没有改变。交易、抵押的只是土地的使用产权，而不是所有权，不改变土地集体所有的根本性质，土地并没有私有化。第二，农民承包权没有改变。土地使用产权制度改革不涉及土地承包权，我们虽然给农民发了土地使用产权证，但是《农村土地承包经营权证》始终攥在农民的手里，承包权的主体始终是农民，不会因土地使用产权的转移而发生任何改变。第三，农地性质没有改变。我们规定，不论土地使用产权转到谁手里，粮田一定要种粮食，这就保证了农地用途不会随着流转而发生变化。“三保障”是：保障持证农民对土地的转让、收益、抵押权。持证人在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。土地合作社受让土地使用产权后，可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证。合作社凭土地使用产权证，可以向金融部门抵押贷款、融资，从而解决了规模经营的资金问题。

目前，枣庄市滕州市、山亭区已向3个农村土地合作社成员核发土地使用产权证686个，涉及土地4560亩。像山亭区徐庄土地合作社以土地作抵押，向山亭区农村信用联社贷款30万元，贷款期限为2年。像滕州市龙珠大枣专业合作社以土地为抵押，向滕州市农村信用联社贷款40万元，贷款期限为2年。通过土地使用产权证抵押贷款，农民的土地变成了资本，“死地”变成了“活钱”。

（二）建立农村土地使用产权交易市场

农民尽管有了土地使用产权证，但对土地的转让、收益、抵押三种权利只是法律意义上的设定；要使其变为现实，还必须有相关的配套制度。为了保证土地抵押权的实现，同时也为了避免民间私下流转带来的风险，我们建立了市、区（市）、乡（镇）三级农村土地使用产权交易网络。市级建“三农”服务中心，区（市）建农村土地使用产权交易服务中心，乡（镇）建农村土地使用产权交易服务所。农民、合作社或银行拿土地使用产权证，可以到土地交易所进行交易；同时，土地交易所对土地进行客观公正的评估，为交易双方提供参考价格。这样就形成了农村土地使用产权交易的有形市场，解决了制约农地流转的市场缺位问题。

（三）发展农村土地合作社

目前，我们发放《农村土地使用产权证》，仅限定在加入土地合作社的农户范围内，这样就形成了刺激土地合作社发展的利益导向机制。因为：一是农民把土地流转给合作社，而不是给企业，不会改变土地的农业用途。二是促使各种不规范、松散型的农民合作经济组织向以土地为纽带、紧密型的土地合作社转变。三是有了土地使用产权证，就可以对土地进行客观公正的评估，保证了交易双方的利益。四是凭借土地使用产权证可以抵押贷款，为合作化生产扫清了资金障碍。目前，在枣庄，土地合作社成立得多，农民加入合作社的积极性高，有力地促进了土地规模经营。

三、围绕规避农民失地风险做好制度设计

为了使改革既积极又稳妥，我们充分借鉴了其他地区农村土地制度改革实践的经验和教训。目前，全国很多地方也进行了一些探索。有的地方给农民发地权证，允许交易承包权甚至部分所有权；有的地方交易地票；有的地方允许工商资本主导农村土地经营。这些探索尽管在不同程度上实现了土地资本化，但是造成农村土地所有权、农民承包权和农地性质的改变，不可避免地带来了农民失地、农村稳定、粮食安全等问题。我们在改革过程中，无论是指导思想还是制度设计，都尽可能地规避农民失地风险。

（一）合作社的两个“80%”，保障了农民对土地的有效控制权

我们规定土地使用产权只能入股土地合作社，不能入股一般的企业，是因为《中华人民***和国农民专业合作社法》明确规定，合作社采取的是一人一票制，而合作社基本成员中农民不得低于80%，出资获得的附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。这就保证了工商资本不能在土地合作社中占有主导地位，农民不会丧失对土地的控制权。

（二）农业保险机制的引入，极大地降低了合作社土地使用权抵押的风险

农业是相对稳定的产业，市场风险较低，但合作社仍担心遇到自然灾害，还不上贷款。于是我们在土地合作社中引入了农业保险机制，并且政府对农业保险实行保费补贴。这一机制的引入，基本保障了合作社农业经营的稳定，使得合作社土地使用产权的抵押风险降到了最低。

（三）“1/3”和“3年”的抵押限制，使农民不会长期全部失地

我们采取有限制的抵押贷款方式，土地合作社用来抵押贷款的土地使用产权不是全部，而是最多不超过1/3；即使这部分土地使用产权因经营不善而被迫抵押拍卖，加入合作社的农民仍然拥有绝大部分的土地使用产权。我们还规定土地使用产权抵押的年限不能超过3年，即使这部分使用产权被拍卖，也只是短期失去，期限一到，使用产权又回到了农民手里，因此不会造成农民失地。

（四）规模经营效益好、风险小，合作社的土地使用产权得到了有效保证

与一家一户的分散经营相比，合作社规模经营的经济效益好，抵押资产多，贷款额度大，还款能力强，银行更愿意贷款。而且合作社少则数十户，多则几百户，银行给合作社放贷，相当于扩大了担保户数，远远超过目前联户担保户数，贷款风险进一步降低。

四、尊重农民意愿而不“刮风”

枣庄市的农村土地使用产权制度改革，是在顺应农民土地规模经营意愿的基础上，遵循自愿、依法、有偿的原则，一方面放手让农民探索，另一方面给予规范性的引导和帮助，站在幕后当“导演”，而不是走到前台直接操作，充分尊重了农民的意愿。

（一）改革的主要动力来自农民，出发点是为了农民

现在一些地方的农村土地制度改革，多数是自上而下铺开，还有的是政府和开发商***同推动，最终目的是为了追求土地的潜在增值效益。枣庄市农村土地改革的诱因，主要是为了追求土地的规模经营效益，而不是为了追求农地转变为建设用地的增值收益。

（二）坚持“稳”字当头，在有条件的地方先行试点

枣庄市的改革不是大面积铺开，而是在一些有条件的土地合作社中逐步推开。我们没有号召农民在短时间内都必须采取这种模式，而是设计了一个相互配套的机制，鼓励和引导那些有条件流转的土地集中起来，进行更高效率的规模经营。农地流转过程应该是一个循序渐进的过程，我们看重的不是眼前，而是更看重长远的发展。随着工业化、城镇化进程加快，农村有条件规模经营、愿意拿出来流转土地的农民会越来越多，土地使用产权制度改革的土壤和空间也会越来越广阔。

（三）改革的重点放在农业地区，而不是近郊区

一些地方的农村土地改革，主要集中在城乡结合部，把农地变成建设用地，改变了土地用途，对粮食安全是有影响的。我们的改革试点集中在农业地区，农地的性质没有变化，农业生产的效益提高，粮食安全得到了保证，在我国广大农业地区具有普遍的意义。

枣庄市的农村土地使用产权制度改革不是孤立的创新，而是顺应城乡统筹和现代农业发展应运而生的产物，是一种摸着石头过河式的探索和尝试。这一改革现在刚刚起步，无论是理论上还是在实践中，肯定有许多不当之处，还需要做大量细致的基础工作。我们将认真总结经验，不断探索和完善，使其更具操作性。