失信联合惩戒权力主体宽泛的原因

我国失信惩戒呈现低层级立法泛化的趋势，根源在于失信惩戒法律制度和规则的缺位。失信惩戒机制应当在法律层面明确价值取向。惩戒主体应限定在行政机关和司法机关，剔除商业公司，惩戒对象不宜包含未成年人等特殊主体。失信行为的判定标准必须协调社会信用体系构建与信用主体合法权益保障，根据行为性质划分失信行为类型。惩戒措施应当实现失信成本高于失信收益，恪守惩戒措施与失信行为相称的基本原则，理清失信行为与惩戒措施、惩戒目的间的逻辑关联。虽然民法典规定了信用评价不当的处理规则，但失信惩戒机制仍有体系完善的空间。国家仍应建立信用恢复的统一机构、制度和标准，规范错误惩戒的救济方式、时限和内容，确立恶意申请和违规惩戒的法律责任。

关键词：失信惩戒；价值取向；失信行为；惩戒措施；法律责任

失信惩戒是国家机关审查认定信用主体的失信行为后，强制限缩失信主体信用权益、减损信用利益的惩罚方式。

当前，我国失信惩戒机制显现的惩戒标准不统一、程序不合理等问题也直接或间接影响到当事人的合法权益[1]，但相应的法律规范以及必要的法律规制却依然空缺[2]，甚至由于违反依法行政、尊重保障人权、不当联结禁止、比例原则等法治国原则，使得失信惩戒机制面临重大的合法性危机[3]。

我国失信惩戒制度亟待解决的基础性问题包括：失信惩戒制度如何确定立法价值取向，信用主体的哪些行为属于失信行为，惩戒的类型和方式怎样分类，错误惩戒的救济措施以及责任如何划定。如果不予深入研究，我国失信惩戒治理边界模糊的症结很难根本解决。国家立法机关应当于法律层面规范失信惩戒机制，在平衡各方利益、保护各方权利的基础上，构建完善的社会信用体系。

一、失信惩戒的价值取向及缺陷

价值取向是法律制度和规则的首要问题，立法价值取向的优劣直接决定法律规则水准的高低。在立法价值取向模糊的背景下，不少信用主体出于经济理性而选择收益更高的失信行为[4]，这就显示社会信用状况恶化的根源在于信用法律制度和规则的不健全。相较于人们道德意识淡薄或道德水平偏低，法律制度的价值取向出现偏差，可能引发更为严重的社会后果。

我国失信惩戒制度的价值取向存在三大缺陷：

一是失信行为的分析原理和法定分类不明确，二是惩戒措施与失信行为不相称，三是惩戒权力未能受到严格约束。

（一）失信行为的原理分类不明确

失信行为不明确首先表现在失信行为的分析原理存在疏漏。

按照经济学博弈论的逻辑，市场主体的长期博弈足以约束失信行为，因而仅需让短期博弈的失信成本高于失信收益[5]。但生活经验表明，长期博弈的市场主体容易出现更为隐蔽的失信行为，大数据“杀熟”就是其中之一。实践中，不少商家习惯借助“算法”等技术手段，利用掌握特定信息的优势地位，使得不少消费者在不知不觉中承担更高的商品对价或服务价格。一定程度而言，或许正因如此，大数据和人工智能等市值才会动辄上百、上千亿元。

不过，这类违背价格基准的欺骗行为无疑侵害了消费者的合法权益，甚至可能摧毁市场经济的信用交易和公平秩序，国家立法机关对此不应熟视无睹。在民商事领域的失信现象尤其突出，以权力寻租为代表的失信问题已成为我国证券期货市场的顽疾，阻碍着证券期货市场的诚信监管与法治化[6]。因而有学者建议构建专门的商事信用制度，以明确商事信用失信惩戒的内容和规范[1]。

由此可见，无论市场主体交易的频次高低或时间长短，都可能发生失信行为，对于失信行为的界定和失信惩戒的规制也不能局限于短期博弈或某一类交易活动。法定分类不明是失信行为被轻率认定的关键原因。正是由于在法律上缺乏对失信行为种类的明确界定，惩戒机关才有了选择性认定失信行为的机会，才具备轻易行使惩戒权力的条件。例如，河南省公开的拒不执行判决、裁定罪的案件数突破3万，占全国拒执罪案件的88.2%，河南法院认为打击拒执罪是其工作亮点，也是破除执行难的重要抓手[7]。

对于积案数量更多的基层法院而言，失信行为更容易被主观轻率认定。以人民法院执行通知和纳入决定书的送达为例，被执行人收到的风险提示通常只有“纳入失信被执行人名单”一句话，失信惩戒相关法律文书的无效送达率也接近20%[8]。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定（法释〔2017〕7号）》（以下简称《失信名单规定》）第5条第1款规定的有关执行通知“应当载明有关纳入失信被执行人名单的风险提示等内容”，第1条第1款规定的“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”等都可能被司法实务架空。在这样的背景下，司法机关模糊的认定规则也容易流于形式。有鉴于此，明确失信行为的法定分类，理应成为失信惩戒立法工作的首要任务。

（二）失信行为与惩戒措施不相称

失信行为与惩戒措施的不相称首先表现为责与罚不相适应。

市场主体失信成本过低也是学者***识，如失信惩戒与失信成本不对等、惩处赖账等失信行为的力度不够、缺乏处罚失信者的有效措施[9]。

从现有资料来看，社会组织等第三部门的管理者几乎没有承担任何失信责任的先例[10]。但与此同时，惩戒机关实施的部分惩戒措施也并不适当。

以失信被执行人名单制度为例，不少地方法院为清理积案而过度行使惩戒权的方式不甚合理，如不加区别、不分场合、不合时宜、不论轻重地公布失信被执行人信息或执行失信被执行人财产。

例如，不是将失信人的家庭住址、电话号码、无关财产等非必要信息未加处理地公开至商业中心、网络站点等公***场合或互联网数据库，就是查询无关财产信息、采取零点行动、启动假日风暴，等等[8]。

失信成本过低直接或间接造成惩戒措施的不当。

理论研究的注意力集中在失信成本远远低于失信收益，实务操作难免就会尽量促使失信成本远远高于失信收益。

这一困境的根源在于我国当前社会失信成本不是简单的低于失信收益，由此也不能一味要求失信成本即惩戒措施几倍、几十倍地高于失信收益。

任何脱离事物本质的对比都缺乏实际意义，失信惩戒措施是失信法律责任的体现，惩戒措施的轻重反映失信成本的高低。

失信成本过高或过低因而是相对的、具体的，无论失信成本过低或远远高于失信收益的判断，其实都缺少明确固定的衡量标准。

即便有学者提出失信行为的外部性可以内化，使得失信成本高于失信收益和社会运行成本[11]，但外部性和社会运行成本的具体指向事实上相当模糊。

责与罚相适应是化解失信行为与惩戒措施不相称的唯一出路。

失信惩戒的制度规则只有遵循“责罚相适应”原则，才能在惩戒失信行为的同时，确保惩戒权得到规范合理的行使。对于失信主体而言，只应承担与之相应的失信责任，付出与之相称的失信成本。对于行使惩戒权的惩戒机关而言，也应当根据市场主体失信行为的轻重程度，选择和适用与之对应的惩戒措施。以失信社会组织的黑名单制度为例，至少还需要区分活动异常名录和严重违法失信名单，明确列入黑名单的惩处事由及具体原因。例如，从民政部门公开信息来看，一般只会根据社会组织失信程度的不同，采纳不同的惩戒理由，据以作出相应的惩戒决定，这些只能包括警告、没收违法所得、停止活动一个月到六个月不等、撤销登记。

然而，惩戒机关仍有必要在其网站公开信息的特定页面释明惩处事由与具体原因，以兼顾社会公众知情权与信用主体信用权益。立法机关、执法机关和司法机关应当***同营造“重失信重惩戒、轻失信轻惩戒、不失信不惩戒”的社会氛围，维护市场经济的公平原则，保障社会诚实信用的秩序体系。

（三）惩戒主体权力未受严格约束

惩戒主体的惩戒权力未能受到严格约束，首先表现在惩戒泛化。

不少地方政府依赖黑名单等惩戒机制处理行政管理事务，容易引发惩戒部门的权力滥用或利益集团的寻租行为。例如，一些社会组织由于服务质量没有达到承诺水平、未按民政部门要求参加政府组织的工作会议等原因，即被列入黑名单，部分异常名录的公布机关既不履行告知程序，也缺少错列名单的合理撤销机制[10]。

目前，许多地方都在制定失信惩戒规范，但由于缺乏统一概念、原则和范围，失信行为和惩戒措施的地方认定标准不尽相同，容易造成不同惩戒措施适用于相同失信行为，或相同行为在不同地方出现完全相反的认定结论。

在这样的现实背景下，即便各地信用管理部门能够及时实现失信信息的***享，我国社会信用体系建设很难实现实际均衡。

地方“越级立法”是惩戒泛化的重要原因。

我国失信惩戒规范的效力层级集中在部门规章和地方法规。据笔者团队统计，我国地方法规层面的信用立法数量早在2018年底就已达到69部。其中，以企业为规制对象的地方信用法规37部，以个人为规制对象的地方信用法规5部，综合性公***信息管理的地方法规27部。然而，不少地方规范性文件缺乏征集、查询和保障自然人或法人信用信息的具体规范，信用主体权利、义务和责任的划分很不明确。不仅如此，许多地方仍在制定地方政府规章或地方规范性文件层级的失信惩戒规范，创设限定人身或行动自由的惩戒权力。

其中，有相当一部分规范事实上是基于政府部门的管理要求，难免导致下位法在上位法缺失时实际取代上位法，陷入非规范性困境。因为无论是类似申诫罚的信用降级，还是类似资格罚的限定资格资质，都关涉到相对人权利义务的较大调整。此外，限定相对人资格资质更是属于严厉的惩处措施，理应通过法律直接规定或明确授权制定。

在实践中多数惩戒措施其实具有直接限制人身或行动自由的法律效果，属于《立法法》第8条第5款明文规定“限制人身自由的强制措施和处罚”中的“限制人身自由的处罚”。

不管是地方法规、地方政府规章还是地方工作文件，在没有法律授权的情况下，都应交由法律明确规范。由此而言，地方涉及失信惩戒的具体规则、失信人权利义务责任的划定，是对全国人大及其常委会立法权限的突破，属于“越级立法”。地方“越级立法”是地方惩戒泛化的重要原因，属于规范层面的严重缺陷，必须予以矫正。

分散的部门立法可能导致联合惩戒权的滥用。

目前，我国联合惩戒的涉及范围和实施力度可谓空前。对此有学者甚至单独选出其中的行政行为，用“多重行政行为”定义“失信行政联合惩戒”，但这一理论建构和制度设计基本局限在事前预防的模式和功能之内[12]。然而自2016年起，最高人民法院就与国家发改委等60余家部门签署联合惩戒文件，惩戒措施包括11类37大项150个具体项目，在范围上显然不限于行政领域。最高人民法院《失信名单规定》同样也加快了社会征信体系建设的进程，促使民事执行失信信息的统一，有利于民事执行失信信息与其它征信信息的联结，能促进执行失信信息与国家征信系统的整合[13]。但实践中联动机制的管理考核、责任追究等制度仍然缺位[14]，各部门之间***享征信网络、实施联合惩戒的条件仍需立法规范。其原因在于我国失信联合惩戒部门***享的信用处罚信息少、信用主体基本信息多，除人民法院认定失信被执行人外，其他联合惩戒对象和认定标准依然不够明确，容易造成各地实施的困难与混乱[15]。

由于我国还缺少针对社会组织信用监管的有效制度安排，难以联合惩戒失信社会组织，无缝协调司法机关与行政监管部门[16]。如此一来，失信惩戒就容易形成缺乏整体思路和统一立法的困境，因而直接强化联合惩戒也可能导致惩戒权被滥用。对于失信惩戒相关的司法解释而言，应当在完善和约束解释内容的基础上，交由最高人民法院提请全国人民代表大会或其常委会授权公布。这是因为，多数惩戒措施属于限定人身或行动自由的强制处罚，应当通过法律制定或授权确认。

二、失信惩戒中的失信行为

惩戒主体是有权审查信用主体、认定失信行为、实施惩戒措施的国家机关，惩戒对象是因实施失信行为而须承担惩戒责任的自然人或法人。惩戒主体和惩戒对象是认定失信行为的关键要素，对于准确理解和判定失信行为具有重要的地位与作用。

（一）失信惩戒的惩戒主体

失信行为的惩戒主体应当包括国家行政机关和司法机关。

通常来说，由于政府监管部门具有日常性、长期性、强制性的特点，赋予政府主管部门失信惩戒权，让其作为失信惩戒的惩戒主体，基