世界各国油气资源管理体制经验借鉴

世界82个主要产油国家（不包括我国）油气管理体制的研究表明，其油气管理体制体现了政府对油气资源的权威性领导和市场经济规律运行指导的结合，形成了一套比较完整的油气管理体系：即议会（国会）制定法律法规，规范政府部门和石油企业的行为；政府部门制定政策和行业规范，约束和引导石油企业的经营活动；石油监管机构对石油企业的业务活动和市场秩序进行监督管理，确保国家的法律法规和政府各项政策的贯彻实施；石油中介组织作为政企之间的桥梁，在行业内部发挥规范和督促企业自律作用；石油企业则作为市场主体，在法律允许的范围内自主运营。各产油国的政府管理部门、石油法律法规、矿业权授予方式、石油公司概况等特点如下：

1.3.1 石油工业主管部门责任明确

各国对石油勘探开发的管理体制不同，管理部门的设立也有所差异。如美国能源部、加拿大自然资源部、英国贸工部、挪威石油与能源部、巴西和委内瑞拉矿业能源部等。它们管理石油工业的职责大体相同，主要负责制定石油工业的发展战略、国家石油安全战略、油气资源的开发和利用政策，制定石油市场规则，促进石油科技进步，推动和实现石油工业与健康、安全、环境协调发展。

1.3.2 监管机构有明确的职责权限

政府对石油行业的管理实行制定政策与执行监管相对分离的管理体制。如美国联邦能源监管委员会、加拿大国家能源委员会、英国天然气和电力市场办公室、挪威石油管理局等就是相对独立的监管机构。石油监管机构依照法律建立，独立行使法律授予的权利。石油监管机构有明确的组织法规、职责权限和工作程序，从业人员任职资格有严格的规定，负责人由总统（总督、首相）或政府部长任命。监管机构的操作公开、透明，同时又受到法律的约束和公众的监督。监管机构有独立的财政渠道，其预算由议会或政府审批，经费主要来源于依法从相关企业收取的费用。为保证监管到位，石油监管机构都具有相当规模。

欧美石油工业监管既有相似之处，又各具本国特色。

1.3.2.1 加拿大

一是监管由分散转为集中。原来加拿大政府油气监管是分散在各个政府部门的，后来为提高办事效率，减少部门间协调，吸引国外投资者，加拿大联邦和省政府采取了将石油天然气监管职能相对集中在一个部门，由监管机构一个窗口对企业及有关各方的做法。二是监管领域宽、内容细、力度大。监管的领域包括油气勘探开发活动全过程、管道建设、定价和运营全过程。监管程序比较细致，特别是对油气资源保护和合理开采的监管力度很大。三是注意发挥联邦和省两个方面的积极性。实行联邦地方“空间分权”管理模式。对于资源属联邦政府、但与有关省关系密切的政府监管，采取组成联邦和省***同监管机构的做法。加拿大联邦和省政府石油工业管理体制是欧美石油界广泛推崇的模式，近年来拉美、非洲和东欧的一些国家也在仿效。

1.3.2.2 美国

美国政府石油天然气工业监管体制特点：一是美国政府油气管理部门相对分散。美国能源部、内政部、交通部、商务部等许多部门都涉及石油管理。分2个层次进行监管，即联邦政府和州政府的监管，由于美国法律比较完备，各政府部门分工管理职责比较明确，交叉重叠的矛盾不突出。二是各部门间政策制定和实施的职能相对分离。虽然美国政府油气管理部门较为分散，但部门内部在职能、机构设置、经费来源、管理方法等方面将政策制定与贯彻执行相对分离，实行“职能-分权”管理模式。

1.3.2.3 英国

英国天然气政府监管机构是英国天然气和电力市场办公室，隶属于贸工部。其主要职责是限制垄断，培育竞争性的天然气市场，保护天然气消费者的利益，促进天然气工业的发展。其特点：一是在市场经济条件下，在不同的发展阶段，建立独立负责的监管机构，制定符合行业发展的法律法规，采取行之有效的监管措施。二是注重通过政府监管打破垄断，培育市场。在市场难以实现优化资源配置作用时，政府进行必要的干预，当市场能发挥积极作用时就逐步减少政府干预，同时利用政府职能推动市场化进程。三是逐步形成国内天然气下游市场化。英国天然气工业，尤其是下游管输和配送原来是国家通过英国天然气公司实行垄断经营，20世纪80年代私有化时期，议会先通过法律，再依法成立监管机构，通过监管政策的调整实施，打破英国天然气公司的垄断，将其推向资本市场，逐步形成国内天然气下游市场化。

1.3.2.4 巴西

巴西矿业能源部是巴西石油归口管理部门。巴西全国能源委员会对***和国总统负责，由矿业能源部部长主持工作，其主要职能是制定能源政策，并根据已经制定的能源政策原则，制定各种措施，促进合理使用国家能源资源。巴西国家石油管理局是巴西石油行业具体监督管理部门，隶属巴西矿业能源部，主要负责对巴西矿业能源部制定的政策进行监督管理，同时，监管过程中，可以制定保证政府宏观政策实施的具体政策，再通过招标，对国内和国外公司发放审批许可权和监管石油部门的行为来完成国家石油工业的运营。

1.3.3 行业协会组织发挥重要作用

行业协会是企业层面上（非政府）自律、协作性的组织。一般分为两类：一类是制定技术操作标准的组织，另一类是促进成员商业利益的自律性组织。协会还承担着“企业工会”的作用，维护成员的集体利益。通过协会向议会、政府和社会反映成员企业的意见，影响政府政策的制定。加拿大的石油工业有6个行业协会，如加拿大石油协会、加拿大石油生产者协会等。

1.3.4 矿业权授予方式以招标合作为主

1）以招标授权的国家有：埃及、安哥拉、贝宁、赤道几内亚等34个国家。

2）招标与合作的国家有：阿尔及利亚、加蓬等29个国家。

3）租让与合作的国家：刚果（布）、刚果（金）等国家。

4）对外合作的国家有：科特迪瓦、莫桑比克、阿曼、也门、伊拉克、约旦、格鲁吉亚、土耳其、法国、摩尔多瓦、缅甸等国家。

5）政府授予矿业权的国家有：沙特阿拉伯等国家。

6）部长授权的国家：马里等国家。

7）代理制招标的国家：叙利亚等国家。

1.3.5 法律法规作为保证

1）以《石油法》作为石油主要法律法规的国家有：阿尔及利亚、苏丹、印度等30个国家。

2）以《烃类矿物资源法》作为石油法律法规的国家有：刚果（布）、巴西、玻利维亚、委内瑞拉等4个国家。

3）以《地下资源法》作为石油法律法规的国家有：阿塞拜疆、保加利亚、乌克兰等国家。

4）以《矿产资源法》作为石油法律法规的国家有：俄罗斯、越南等2个国家。

5）其他国家的石油法律法规差异比较大。

1.3.6 国内石油公司规模不一

1）只设1家石油公司的国家有57个。

2）设2家石油公司的国家有5个。

3）设3～10家石油公司的国家有10个。

4）设10家以上石油公司的国家有3个，即美国、俄罗斯和加拿大。

经过对世界各国石油天然气管理体制的分析可以得出，发展石油工业最大的原则就是必须把对国内自身潜力的挖掘发挥到最大水平，尝试一切可能降低进口依存度的举措。具体可概括为4个方面：一是政府的职能从直接管制逐步向监管和服务转变，优化行业管理体制。二是建立完善的法律体系框架，健全监管法制并明确监管主体，包括制订作业规范并确保施工安全。三是积极推进石油上下游市场化改革。四是构建国家石油安全和战略体系。