改革土地管理制度服务滨海新区开发开放

天津市国土资源和房屋管理局局长　吴延龙

推进滨海新区开发开放，建立以京津冀为核心经济区、以辽东半岛和山东半岛为两翼的环渤海区域经济***同发展的大格局，形成我国继深圳、浦东之后又一个新的经济增长极，是在新世纪新阶段，党中央、国务院从我国经济社会发展全局出发作出的重要战略部署。《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）明确提出支持天津滨海新区进行土地管理改革，优化土地利用结构，创新土地管理方式，提高土地利用效率。

按照国务院对天津市城市总体规划的批复，滨海新区将是城市重点发展和建设的地区，要建设成现代制造研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，要大力发展现代制造业、物流业、电子信息和生物技术等高新技术产业，以及为实现新区定位服务的第三产业，通过产业集聚、技术引领、功能辐射，成为环渤海地区乃至中国北方经济发展的引擎。

在空间上全面落实滨海新区开发开放战略，需要相应规模的开发建设，需要对土地利用方向、规模及布局进行调整。从滨海新区土地利用现状看：滨海新区建设用地中盐田和水利用地比例多，城镇和交通用地比例少；耕地中盐碱化土地多，宜耕土地少；受可利用淡水资源缺乏及生态环境因素的制约，耕地后备资源不足。落实科学发展观，保障滨海新区开发开放，需要创新土地管理方式，加大土地管理改革力度，从改革创新上寻求保护资源、保障发展的新机制，要实现四个适应（即土地利用结构和空间布局与滨海新区功能定位相适应；土地利用规划体系与对土地利用的宏观调控相适应；城乡建设用地市场与促进土地节约集约利用和优化配置相适应；对被征地农民的补偿安置和保障机制与实现城乡统筹和谐发展相适应），从而为全面落实滨海新区开发开放创造出一条土地管理制度的新路子。

一、滨海新区土地管理改革的指导思想、目标和任务

按照《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）文件要求，将滨海新区作为全国综合配套改革试验区，先行试验一些重大改革措施，为全国发展改革提供经验和示范，既是实现滨海新区开发开放的需要，也是全面贯彻科学发展观、适应我国进入改革开放新的历史时期的需要。因此，要按照“统一规划、市场配置、政府调控、节约集约”的原则，形成耕地资源得到切实保护，各类用地得到切实保障，土地资产效益得到切实发挥的节约集约用地新格局，形成保障和促进科学发展的土地管理新体制和新机制。

改革的指导思想是按照科学发展观的要求，本着集约节约用地的原则，以优化土地利用结构、改革土地管理方式、创新土地管理机制为重点，统筹滨海新区城乡发展。改革的基本目标是用新的体制和机制，建立以用途管制为核心、与社会主义市场经济体制相适应、城乡统一的土地市场体系和土地管理制度。改革的主要任务是创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式，改革农用地转用和土地征收审批制度，建立征地补偿和被征地农民安置新机制，改革集体建设用地土地使用制度和土地收益分配制度。

二、滨海新区土地管理改革的主要内容

（一）创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式

1.创新土地利用规划管理

建立滨海新区区域土地利用总体规划编制和审批体系。按照天津市国土规划、滨海新区发展规划和土地利用总体规划，编制天津市滨海新区区域性土地利用总体规划，由天津市政府审批并组织实施，作为滨海新区土地利用的依据。

实行土地利用总体规划的动态监控。根据滨海新区发展用地需求，试行定期评估调整和滚动修编，并与审批级次相配套的规划修编制度，统筹安排与滨海新区发展相协调的各类用地规模和布局，新增建设用地规模在市总体规划规模内进行控制。

2.创新土地利用计划管理

根据滨海新区开发用地时序的特点，在天津市土地利用计划额度范围内，按照滨海新区建设时序统筹安排转用计划，调控总量，保证建设需要。

3.推进城乡建设用地增减挂钩

国土资源部核定项目规模，天津市每年依据土地利用总体规划和城镇体系规划，确定拆旧建新项目区，编制城乡建设用地增减挂钩实施规划并组织实施。

4.创新耕地保护模式

（1）完善耕地保护激励机制。建立耕地保护基金，专项用于耕地开垦整理、基本农田建设和农村建设用地整理，按照耕地保护责任，尝试通过直接补贴农民等方式，使耕地保护得到切实有效加强。

（2）探索有利于保护耕地的新途径。在保护海洋生态和自然资源的前提下，依据海洋功能区划开展围海造地，开发利用滩涂资源，减少建设占用耕地的数量。支持按规划围海造地，探索对围海形成的建设用地规模控制的办法。

（二）改革农用地转用和土地征收审批制度

1.改革土地征收审批制度

根据滨海新区发展需要，对滨海新区土地利用总体规划确定为建设用地的集体土地，依据有关法规，由市政府分区域、按地块、有计划地批准征收，以统筹安置农民、统筹利用土地。

2.改革农用地转用制度

在滨海新区年度土地利用计划指标额度范围内，按照滨海新区供地计划、项目安排和建设需要，批准农用地转用。

（三）建立征地补偿和被征地农民安置新机制

1.完善征地区片综合地价

按照同地同价的原则，将被征地农民社会保障费用纳入征地区片综合地价。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订和完善征地补偿费在农村集体经济组织内部的分配和使用管理办法。

2.进一步完善征地补偿安置争议协调裁决机制

建立征地补偿安置争议协调裁决机制，坚持公众参与、重在协调的原则，进一步完善争议协调裁决制度，健全协调裁决机构，规范协调裁决程序，受理被征地农民申请，实施征地补偿安置争议法律裁决和援助。

3.试行多种征地安置模式

科学合理地制定滨海新区被征地农民的安置方案，进行留地安置、土地使用权入股、土地股份合作等多种模式试点；完善社会保障机制，将被征地农民纳入城镇就业体系。

（四）改革集体建设用地土地使用制度

实行集体建设用地使用权有偿取得和流转制度，完善配置方式，逐步形成城乡统一的土地市场体系，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。建立健全集体建设用地流转中的土地收益分配机制，构建与国有土地权能一致、权益相同的集体土地产权制度，维护集体的土地收益权。

（五）改革土地收益分配使用管理制度

完善土地收益基金专项管理制度，优化土地收益的支出使用结构，实现土地增值收益的公平分配。探索委托整理、发行土地债券等方式引入社会资金，解决土地收购储备资金来源。按照《土地储备管理办法》等有关规定，完善土地储备制度和市场调控机制，增强政府对土地市场的调控能力。

目前，天津市按照《滨海新区土地改革专项方案》，正在研究制订改革的实施细则及近期行动方案。下一步，要通过认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，并以本次论坛为契机，借鉴各位专家的研究成果，既要先行先试，又要坚持边试验、边总结、边完善，使滨海新区土地管理制度改革积极稳妥地推进并取得实效。