高级幕僚的例析：白宫幕僚

美国总统的高级幕僚一般通称为白宫班子（The White House Staff）。立宪建国之初，美国总统的幕僚只是白宫里的办事员和勤杂人员。一战时期的学者总统威尔逊总***也只有三位行政助手，常常是他本人负责起草和回复白宫的大部份文件和信函。直到20世纪30年代，罗斯福新政大大强化了联邦政府行政部门的权力。经1939年《行政改组法》授权，罗斯福总统正式建立了总统助理和幕僚班子。此后，历届总统都利用行政命令和立法创议等方式不断扩大幕僚班子的规模和权限。

在尼克松执政时期，白宫班子的地位和权势登峰造极。白宫班子主要由白宫办公厅、国家安全委员会、行政管理和预算局、经济顾问委员会、政策发展办公室等部门组成，其主要成员包括白宫办公厅主任、白宫新闻发言人、国家安全事务助理、国内事务助理、总统经济顾问以及其他各种冠以总统助理、特别助理、高级顾问、特别顾问之类头衔的总统私人助手。这些机构和人员皆由总统自行任命，受总统直接领导，无需参议院同意和批准。尼克松上台后把白宫班子的规模扩充到3000余人，比罗斯福时期增加了10倍以上，白宫幕僚大有取代内阁行政部门成为总统决策和施政的主要工具之势。

在美国的宪政体制下，内阁部长的提名和任命往往受到党派政治、利益集团、族裔比例、政治选区、国会批准等复杂因素的制约，所以，很多内阁部长并非总统的心腹或忠诚追随者。正因如此，林肯、威尔逊、罗斯福、尼克松这类“强人总统”都不喜欢正式的内阁会议，重大决策极少经过内阁讨论。另一个背景原因是，内阁各部机构庞杂，官僚主义盛行，决策效率低下，使总统望而生畏。此外，内阁各部中的职业文官背景复杂，难以驾驭，他们对走马灯般更换的总统并不忠心耿耿。因此，总统对行政部门的忠诚程度和保密能力一向缺乏信心。

相比之下，白宫幕僚班子能够比较好地满足总统的保密和权势需要。幕僚们长期追随总统，善于领会总统意图，对总统唯命是从，是总统意志最忠实的执行者。他们利用能够经常接触总统的机会出谋献策、参政议政、争权夺宠、竭尽效忠，直接参与重大决策的制订和具体执行，严重侵犯了传统上属于行政部门的职权。正是这些“既非民主选举产生，又未经立法部门批准任命的无名助手，对美国外交和国内政策作出重要决定”。这一违反民主原则现象的出现是制宪先贤始料不及的。

与内阁各部相比，白宫幕僚班子具有精明强干、反应敏捷、指挥灵活、智囊众多、富有创意的优点，在集中总统权力、协调政府各部门工作、提高行政效率等方面起到了良好作用。但是，总统重用白宫幕僚并使其凌驾于内阁之上极易造成严重弊端。

首先，大量权力掌握在白宫幕僚手中，使国会对行政部门的监督失去意义，破坏了美国宪政体制中分权与制衡的基本原则。

其次，白宫幕僚只对总统一人负责，他们溜须拍马、阿谀奉承，借机追求个人荣耀和影响高层决策的权势，使民选总统养成唯我独尊的帝王心态，使民主政府染上总统个人专制色彩。

最后，白宫幕僚的升降沉浮全凭总统一句话，为了得到赏识和重用，一些志大才疏、野心勃勃的无名之辈不惜铤而走险、违法乱纪、滥用权力，一旦闯出大祸必将殃及总统。