建国后土地政策发生了什么变化

土地问题可以说是中国的核心问题，举凡劳动就业、生产发展、居住迁徙乃至政权更迭，都跟这个问题息息相关，因此，对这个问题进行探索，对于中国的稳定发展，意义重大。

先看中***土地政策。建国土地政策大致可以分为四个阶段。

首先是所谓“土地改革”阶段，时间是1949.9～1953年春。土地改革是革命战争年代中国***产党关于农村土地问题的政策主张和根据地“分田分地”探索在夺取政权条件下的一次充分的实现，是抗日战争和解放战争时期解放区土地改革的延续、扩展和深化。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议***同纲领》规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清出土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”。1950年6月颁布实施《中华人民***和国土地改革法》，我国土地改革在全面展开。到1953年春，除了中***中央决定不进行土地改革的一些少数民族地区(约700万人)外，中国大陆的土地改革已宣告完成，3亿多无地和少地的贫苦农民获得了7亿多亩土地，免除了350亿公斤的粮食地租，实现了几代人“耕者有其田”的夙愿。从新中国初期的历史文献看出：“农民在分得土地以后，是作为小的私有主而存在的……”;农民私有土地可以买卖、租佃，但要受一定的限制。为保护农民土地私有财产权利，当时的县人民政府普遍给农民颁发了《土地房产所有证》，在这份全国基本统一法律文本中规定：农民土地房产“为本户(本人)私有产业，耕种、居住、典当、转让、赠与、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。土地改革产生的深刻影响在随后几年的农业增长中已经表现得淋漓尽致。1952年与1949年相比，粮食总产量由11318万吨增加到16392万吨，年平均递增13.14%;棉花总产量由44.4万吨增加到130.4万吨，年平均递增43.15%;油料由256.4万吨增加到419.3万吨，年平均递增21.17%。

其次是“互助合作运动中的土地制度”变革阶段，时间是1953～1957。互助合作运动大致上经历了两个阶段。一是从全国解放到1955年夏的互助组和初级社阶段;二是自1955年夏至1957年的高级社阶段。互助组有临时互助组和常年互助组等形式，按照自愿互利原则，在保留土地和其他生产资料农户私有制的基础上，农户间通过人工互变、人工变畜工、搭庄稼、并地种、伙种等形式，相互提供帮助，解决生产中的困难或者借此提高收入。初级农业生产合作社的最主要特点是，农民仍然拥有土地的所有权，但必须交给初级社统一使用，允许社员保留小块自留土地，年终的分配时，农民土地股份参加分红，因此，初级社有时也称土地合作社。高级社是在初级社基础上建立起来的社区集体经济组织，它实行土地、耕畜和大型农具作价(股份)入社，集体所有，统一经营，但仍允许农业合作社留下总耕地的5%由农户分散经营，自由种植蔬菜或其他园艺作物。自留地归集体所有，不征公粮，不交集体提留，规定经营者不得私自出卖、出租和非法转让。综上可以清楚看到，农户私人所有的土地被改造为社区(高级社)集体公有土地的过程和路径。

再次是公社体制下的集体所有、统一经营的制度安排，时间是1958～1978。公社体制下实行农村土地三级所有。其做法是：原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公***财产都无偿收归人民公社三级所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，实行平均主义的“按劳分配”。但要指出，公社体制是在长达25年的运行过程中不断整顿和完善的，从“整顿和巩固公社的组织……”(1958.12)，纠正“一平、二调、三收款”的错误(1959.2)，到要求“各地人民公社在实行三级管理、三级核算……”(1959.4)，再到颁布《农村人民公社工作条例修正草案》(即人民公社60条)(1962.9)，标志着农村人民公社所有制关系，先后经历了人民公社所有、人民公社三级所有以生产大队所有为基础、人民公社三级所有以生产队所有为基础等三个阶段，逐渐走向成熟和定型。人民公社60条最终将土地、劳力、牲畜、农具“四固定”到生产队，分配核算也以生产队为单位，形成分别以生产大队和生产队为基本单元的社区性全员***同所有、***同经营的农村经济管理格局。

最后是“集体土地、家庭承包经营”改革阶段。时间是1979～今。改革30年来，我国农村土地制度变迁经历了两个大的阶段。第一阶段(1978-1999)，恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。第二阶段(2000～2008)，农村土地制度改革沿两条主线展开：一是继续完善并用立法规范承包土地制度;二是探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革。农村土地制度30年变迁采取了农民自发制度创新与国家强力推行相结合的方式，沿着“明确所有权，稳定承包权，放活使用权，保障收益权、尊重处分权”路径前行，至今形成了一套比较完整和成型的新型土地制度。这一制度的基本精神是充分实现集体土地所有权利益的同时，赋予农民长期而有保障的土地使用权;这一制度的政策内容包括坚持农村土地集体所有长期不变，集体土地家庭承包经营长期不变，允许农户在承包期内依法、自愿、有偿转让土地经营权，允许集体经济组织拍卖荒山、荒地、荒坡、荒滩的经营权，在具备条件的地方可以通过有偿转让集中土地的经营权来实行适度的规模经营。这些精神和政策以法律形式载入了《农村土地承包法》。

反思建国后土地政策成败得失，我们可以看到，事实上，建国后土地政策虽然号称创新，实际上却深受中国传统土地经济理论和政策思想影响，这主要体现在这三方面：一，国家治理中高度重视土地问题传统思想，把土地问题作为民心趋从的重要筹码，在土地制度变革中政治稳定权衡多于经济效率权衡。中领导和发动农民参加革命和建设也是如此。新中国60年的建设历程中，每逢自然灾害和政策失误造成农业生产出现问题、社会稳定出现隐患时，总是把土地权利部分地归还给农民，用“吃定心丸”的办法不断激励农民对土地的热情，以此来提高产出，化解经济社会矛盾。如今，我国中西部广大农村地区，工业化、非农化仍然不足，经营土地仍然是农民获得经济收入和社会保障的主要来源和手段，因此在相当长的历史时期，“意民之情，其所欲者田宅也”的社会心理不会发生根本的改变。从古至今的中国历史均表明，土地制度的变革并不是孤立的，土地占有关系的变化引发社会连锁反应是剧烈的，因此有效的土地政策、法律和制度也必须在相当长的时期内保持稳定，长期坚持家庭承包经营这一基本制度是历史之必然。二、土地占有关系紧密联系着社会阶级的利益格局，从而决定着政治治理格局，因此与上述理论和政策思想相关联的一个重要历史现象是：在衰落的政体中土地制度变革是社会革命的先导，在稳定的政体中土地制度变革总是滞后的。土地改革完成后，农民由社会底层一跃而成为社会的主人，而昔日高高在上的地主则跌到了社会底层;人民公社制度使千千万万个农村组织成为一个个带有军事化色彩的大集团;家庭承包经营制度一推行，立即导致了人民公社体制的瓦解，并且迅速恢复和重建了乡(镇)基层政权，乡村自治制度建立起来，从而形成了“乡政村治”全新的基层政治格局。这种状况决定了历朝历代对土地制度变迁都取谨慎态度，不到万不得已，不会从本根本上触动土地制度。时至今日，我国国有企业产权改革远远快于农村土地产权改革。三、中国农民“均田地”的文化传统对近百年农村土地制度变迁和进一步创新都有重要影响;但我国农村工业化和非农化的快速推进，为农村剩余劳动力脱离土地创造了条件，可以逐步加大土地适度集中规模经营政策的实施力度。我国在传统农业经济占主导的社会发展阶段，农民不仅表现出强烈的“恋土”情结，而且对土地占有关系公平有强烈的要求。可以认为：中国农业社会阶段农民土地权利的“公平”是比“效率”更重要的问题;但这种“均田地”和“恋土”情节,在农村工业化、城镇化高度发达阶段是可以改变的。我们在古村落民间土地契约文书的研究中发现，引发农民起义、社会动荡和朝代更迭的根源是剩余劳动力大量产生且没有生活来源，而土地兼并又加大了这一矛盾。如果这个推论成立，那么，当工业化、城镇化发展到一定阶段，剩余劳动可以疏导到工业和服务业部门，农民非农就业比较充分的时候，就应该适时推进土地适度集中和规模经营。目前中国到了这样的发展阶段。

因此，要对建国后土地政策有个全面深刻的认识了解，我们必须深入到历史，必须了解中国各个重要历史时期的土地政策，才能真正搞清建国后中国的土地政策是谁为为之？孰令致之？