如何处理好与村"两委"关系课题研究

自1998年《中华人民***和国村民委员会组织法》正式颁布以来，村级党组织和村民自治组织这两个性质和功能不同的组织的关系如何协调便成为理论界和实践界讨论的一大基本问题。徐勇在《中国农村村民自治》一书中就曾指出：虽然“从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的”，但在实践中，两者关系的协调“仍是一个尚待解决的问题，并影响着村民自治的运作”。[1]在《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》一文中，徐勇仍称：“‘乡村关系’和‘两委关系’成为现阶段村民自治进程中的突出矛盾，也是村民自治进程中理论上争论最多、实践中难点最突出的问题。”[2]赵树凯在《农民的政治》一书中亦指出“农村党支部和村委会的关系不协调，被认为是影响村民自治的‘第一问题’。”[3]当前村两委矛盾问题仍然是一个亟待解决的理论问题和现实问题，需要在全面梳理学术界相关研究成果的基础上，对实现村两委关系协调的整体性制度设计开展进一步研究，以求得村两委矛盾问题的根本解决。

一、村两委矛盾的实质与根源

关于村两委矛盾，或认为是村党支部书记与村委会主任之间的矛盾，或认为是农村派系矛盾，或认为是农村权力配置的结构性矛盾。但是，这些矛盾只是一种表象，从实质上看，村两委矛盾主要不是村党支部书记与村委会主任个人之间的矛盾，也不单单表现为两个村级组织的矛盾或派性矛盾，它涉及到村级治理中党政关系、乡（镇）村关系、行政与自治的关系等各种复杂的关系，换言之，村两委矛盾是当前党政矛盾、乡（镇）村矛盾、行政权与自治权矛盾的体现和折射，是农村二元结构下的村两委关系的失衡、村级权力结构的失衡的反映，是行政权对自治权的侵蚀的显性体现。徐增阳等认为，村支部与村委会的冲突包含个人间冲突、组织间冲突和权力间冲突三个层次。村委会直选后，这三个层次的冲突都被放大。并认为：“从某种意义上说，‘两委’关系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系，是政务与村务的关系，是国家与农民的关系。‘两委’冲突的实质就是行政权与自治权的冲突，政务与村务的冲突和国家与农民紧张关系的外显。”[4]徐勇认为：“‘两委矛盾’实际反映了党的领导与群众当家作主之间的关系。”[5]佟德志亦指出，“‘党的领导’和‘人民的首创精神’会在特定的时间、特定的地点发生冲突。而一旦出现冲突，就会出现两者之间的紧张，甚至会演化为矛盾，从而形成的就不是民主模式之间的对接，而是民主模式之间的错位”，“农村出现的‘两委矛盾’就是两者错位的一个表现”。[6]

一般而言，党的领导与村民自治并没有根本矛盾，两者完全可以统一起来。从各自权力的法律规定性、组织机构的产生的合法性、组织运行的合理性正当性来说，村两委都有存在的制度性空间和现实基础，也都得到了村民的认同和支持。但是，《中华人民***和国村民委员会组织法》、《中国***产党章程》以及《中国***产党农村基层组织工作条例》明确规定了村级党组织的领导核心地位，却未对村党支部如何发挥领导、支持和保障作用进行明确规定，也没有对村两委各自的职能分工进行具体而明确规定。正是这种法律以及相关制度文件模糊性规定给村民自治的实际运行所留下的巨大弹性空间，导致农村基层党政不分，党权、行政权对社会自治权构成了某种侵蚀和压制作用，使得村两委矛盾长期以来难以得到根本解决。

因此，可以说，两委矛盾问题，其实就是一个党政关系错位和失衡问题；协调两委关系问题，其实是一个国家与社会的关系、行政权与自治权的关系理性重构问题，是一个政党、国家与社会之间关系合理建构与良性互动格局形成的问题。

二、破解村两委矛盾，实行两委合一，还是两委分立？

为破解村两委矛盾，学术界进行了比较深入的探讨，特别是各地涌现了独具特色的”一肩挑”、两票制、两会制、“4+2”工作法、一制三化、青县模式等经验模式引起了学界的广泛关注[7]，但观点颇多分歧，主要分歧点在于实行两委合一，还是两委分立。为协调村两委关系，2002年7月14日，中***中央办公厅、 国务院办公厅下发《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，明确提出“四个提倡”：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”这就是以党政合一为主要特征的“一肩挑”模式。学术界对于“一肩挑”模式的评价不一。党国英赞成“一肩挑”，并主张党政结合，认为实行村级“党政结合”意义重大，能更好地实现农民的民主权利，有利加强和改善***产党对乡村社会的领导。