国外现代小矿管理中的具体做法

如前所述，国外现代小矿管理的发展趋势是逐步把小矿纳入国家矿业政策和法律框架之中，有的甚至制定了专门的小矿政策和法律或法规，特别是在以下8个方面突出加强小矿的监督和管理。

3.3.1 改革管理体制

国外小矿体制改革的重点是给地方分权，让地方政府参与小矿管理，这被看做是管好小矿的重要前提。一方面，政治经济全球化不断促进国家更加自由和开放，国家也需要把权力下放到地方。因为小矿往往处在偏远地区，远离基础设施，分散经营，地方分权后可以使得与小矿活动更为紧密的地方政府拥有发放许可证和监管的权力，有利于对小矿活动进行现场监督。从财政角度看，权力下放可以缩短资金收取与分配之间距离，减少资金被中间环节“吞并”的机会。马达加斯加在执行地方分权政策方面就是范例，还有印度尼西亚、加纳和菲律宾。但是，地方分权也有风险，地方为了竞争往往形成区域之间相互制衡，如津巴布韦和塞拉利昂。

3.3.2 规定社区权利

国外大多数矿业立法都明确规定：所有矿产资源归国家所有。但是，这一规定往往与地方风俗习惯相抵触。有些国家，几百年来矿产资源一直拨给传统社区，因此，矿业立法要否定这个事实是比较困难的。在马里，1899年法国殖民时期的首次惯例权立法中，规定本土居民可以保持他们的习惯权利，用当时的技术方法开采盐矿和金矿，任何勘查、勘探和开采许可不能阻碍他们的活动。但是，上述条款也是引起冲突的根源，并不利于矿业的发展。

现代矿业立法的普遍做法是：“某些”权利应该归于社区，权利多少没有统一标准，需要各方协商。马达加斯加的矿业法典在处理社区方面是个好的例子，因为管理部门承认惯例权，而通常使用某一土地的居民只要他们不是土地所有者，都可以寻求补偿。

在玻利维亚，给土著人的采矿收益，一般由矿业公司按照就业和补偿方式解决。这种方式十分有利于处理集体与社区中间的关系。由于土著人的权利越来越得到承认，与矿业公司谈判而取得的利益，不再被看做是一种妥协而是一种义务。因此，矿业公司面临为资源重复付费的风险。为了避免这种风险，国家税收体制必须确保资源成本真正付给了资源所有者，即对资源享有权利的社区和政府。为此，税制权力下放也很重要，这可以保证部分税收归于社区。

另外，在法律和政策制定伊始就让地方参与咨询，是成功的办法。如秘鲁，在2000～2002年的资源整合过程中，社区的代表被邀请来表达他们对规则制定的意见，这一点非常重要。

3.3.3 服务市场营销

国外在处理小矿产品的市场销售方面，通常采用合作社、发证和销售处等方式。

建立合作社是传统的有效政策之一。这种方法只适合取得矿业权的人。不参加合作社的人不受法律保护。既让矿工有机会参与合作社组织，又让国家有可能区分合法小矿和非法小矿。合作社为合法矿工提供培训服务，并较好地掌控产品和收入的流动。合作社的成功条件之一就是维持好矿业权人与政府之间的关系。对合作社的管理既要部分承担其直接会员的义务，又要满足对保护机构的承诺。这种管理方式只有在具有有效管理体制的国家才比较适合。

发证是管理好矿产品的有效办法。很多国际矿业开发项目都把制止贵金属矿产资源的非法开采列为优先行动。由于贵金属矿产如黄金、金刚石的价值高、体积小或重量轻，如果对这类矿产品运输和出口失控，将引起各种非正规开采和走私活动。“金伯利加工（Kimberley Process，简称KP）”就是国际开发项目提出的规范小矿的很好例子。KP通过发放宝石证，建立跟踪体系，限制“染血金刚石”的销售。这个政策也是为了规范小矿并把小矿整合起来，鼓励小矿工将其产品卖给集中加工单位，人们就可以采用一种简易办法来识别矿产品，并控制该产品下游的其他贸易。秘鲁，不允许个体小金矿处理矿石。这样做的好处是能够形成一个良好的生产环境，加工单位获得加工证时，必须实施严格的环境影响评价报告；工业化或专业化加工能够提高回收率，从而实现环境效益和经济效益的双赢。

设立销售处有利于限制走私和避免逃税。销售处应该以合理价格把大部分的产品买下来。在国外，一些贵金属小矿往往与洗钱相勾结，因为洗钱人千方百计想用自己的“脏钱”从小矿工手里买下矿产品，然后在官方市场换回“干净的钱”。因此，官方购买价应该参照国际市场价格及时地进行调整，价格越高也可能是洗钱活动的一个警告信号。

销售处应该尽量设在生产地，让地方参与销售管理。

3.3.4 明确税费征收

管理者应该明白规范小矿的目的不只是为了增加税收。政府如果承认了小矿活动，就要尊重小矿这个行业，也需要制定与此相符的税费征收框架。由于影响小矿的不确定性因素多，况且很多小矿是他们唯一的生存之路。因此，小矿的税收体制不应该像其他部门那样严格。

国外有些国家采用按产量计征，这较为容易管理，也为国家创造稳定的收入。在小矿发展后期，计征税率一般不超过5.00%。

国外比较普遍的做法是对矿业权（许可证或采矿证）进行收费。由于小矿往往比较隐蔽，也不愿交税，政府必须采用激励机制让小矿主能够主动提出申请并同意交税。从管理角度看，小矿的税制必须简单、清晰，便于税务人员操作。

3.3.5 协调各方利益

国外多数国家存在土地所有权与矿产所有权相分离的现象，这给矿产资源开发带来了特殊的利益冲突。一般说来，在土、矿所有权分离情况下，作为矿山所有者或投资方的国家与土地所有者之间形成了传统的利益平衡关系，这种关系需要法律来调整。现代矿业立法中，还有受矿业影响的第三方即采矿社区的利益需要保障。法律需要明确界定“谁能拥有地下矿产”，“谁能够利用这些矿产”，以及“采用什么方式、在何种条件下可以开采”等问题。

政府必须强化以上3方之间的合作协调，形成“双赢”或“多赢”。小矿工在土地所有者的土地上或社区附近采矿，他们之间应该达成某种协议，规定在特定地区，开采指定的矿产，对废弃物进行再处理和矿山土地进行复垦；小矿工可以签订正式合同，就地将所采矿产品卖给矿业权所有者（如矿业公司）或销售处。这是一种将利益冲突转化为利益***享的有效机制，政府还可以要求大矿按照一种负责任的方式在小矿、社区之间建立一种环境友好、社会和谐的关系。基于自由市场导向和可持续发展的理念，政府应该把规范小矿与整个矿业发展联系在一起。

3.3.6 注意环境保护

世界各国采用各种各样的方式来解决采矿的环境保护和污染控制问题。赞比亚、加纳、巴布亚新几内亚、菲律宾和埃塞俄比亚等国家在发放小矿采矿证时，把环境保护计划纳入项目申报和审批过程之中，但是，这个计划不像大矿那样详细。还有些国家对于特殊环境问题如汞污染（埃塞俄比亚、坦桑尼亚、菲律宾）和河流淤积（津巴布韦），在矿业法中提出了具体规定。几内亚、赞比亚等国家，要求持证人张贴履约保证，保证遵守环境保护和污染控制计划。加纳、菲律宾的矿业法中规定提取土地复垦基金、特殊基金，这2种基金均从小矿生产的产品收入中提取，用于小矿开采地区的土地恢复。

3.3.7 严格安全标准

世界各国小矿包括官方认可的小矿，他们的工作条件一般非常差，导致各种死亡和其他事件频发。因此，国外一般由健康和安全立法来严格规定小矿的安全问题。在实际操作过程中，小矿安全问题往往与大矿采用同样的方法来对待。菲律宾是国外唯一的制定了独立的小矿安全条例的国家。该条例为《小矿山安全规章和条例》，已于1997年实施。但是，印度等国家的小矿不执行某些安全规定。

3.3.8 规范用工制度

有的国家存在雇佣18岁以下儿童和未成年人从事采矿活动的现象。玻利维亚约有80万儿童和未成年工人，其中71.00%的童工在农村并且主要从事矿业。国外的矿业法一般要包含禁止童工采矿的有关条款，或者提出其他相应的适用法律条款。

许多国家传统上规定妇女不能在矿山或者煤矿井工作。从生理、心理等各种角度考虑，多数小矿不愿意使用妇女工人，有的矿山只让妇女从事一些力所能及的辅助性工作。国际社会还有一种要求性别平等的呼声，认为妇女同样可以从事小矿工作，要求依靠小矿维持生计。这是一个难以处理的有争议的热点问题。