13.行政伦理对行政权力的影响

随着“行政国家”观念的兴起，“谁来监督监督者”成为政府重新思考、必须面对的重大问题。当然，这需要外部的控制与制裁，诸如立法控制、新闻舆论监督、公民监督，然而外部的控制和制裁毕竟是有的，它只能触及外部的行为，只能守住已获得的成果，况且外控制的代价是昂贵的，并不能真正实现良好的行政管理秩序。然而，传统行政伦理中的克己自律、廉洁勤政等伦理观念，对于形成良好的行政自律氛围有重要的作用。所以伦理必须导入行政管理。缺乏行政伦理文化的约束，行政权力的行使与运用难保其合理、高效，作为内在约束性的价值观，伦理性行政文化对行政发展，特别是行政权力具有一定的约束和影响。一、传统伦理型行政文化内涵1.以克己自律为出发点的道德完善作为传统行政伦理的践履模式。传统行政伦理文化以“亲亲”到“爱人”为出发点，强调官吏为官一任，要克明俊德，要以他人为出发点和归宿，要设身处地，推己及人，为他人着想，“已所不欲勿施予人”，“已欲立而立人”，“己欲达而达人”。这种伦理文化体现出突出的利他精神，是中国传统伦理文化的又一个突出的特征。要达到这样的伦理目标，就要正人正己，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”，要正人正己就要严格自律，要独立不惧，立不易方，格物致知诚意正心，然后才能修身齐家治国平天下。应该说，中国传统行政伦理在伦理践履模式上独辟蹊径，形成了一整套浑然一体的行为理念和模式，成为中国传统社会约束官员道德的主要行为标准。2.传统伦理型行政文化在社会治理方式上强调公忠正义，廉洁勤政，以民为本，实行德政。公忠正义，廉洁勤政也是从传统伦理文化的本体论出发而产生的行政伦理。传统伦理文化是家国一体的，家就是缩小的国，国就是扩大的家，齐家是治国平天下的基础。所以作为官吏来讲，就要公而忘私，国而忘家，造福一方就是造福一家，因为有了这种理论的支撑，才有了勤政廉洁的道德要求。人为家本，民为邦本，勤政廉洁的出发点就是为了国泰民安，是为了本固邦宁，要达到这样的目标就要实行德政，这要求官员在行使权力时要注重廉洁奉公，为政以德。二、现代行政伦理文化对行政权力的约束与影响表现在现代行政管理的发展中，行政伦理在行政管理领域是不可忽略的态度和标准。 行政伦理对行政权力的约束和影响主要表现为下列方面：1.行政伦理的建设利于国家行政人员明确自己的行政权力的实质与特征，真正实现民主。政治行政伦理的主体也是行政权力的主体，既是行政权力的使者，也是行政伦理的规范对象和实践者，我认为这个主体既包括行政部门，也包括行政人员。加强行政伦理的建设，先要使行政部门及其人员明确自己的权力的意义，使他们识到自己掌握的权力是人民赋予的责任，是代表人民行使公***权力，而不是用来为个人谋利的私权。行政人员与人民群众不存在人身依附关系，而只是一种平等的契约关系，权力越大，责任也越大，这种责任就是代表最广大人民群的根本利益，实现人民当家作主，尊重和鼓励人民群众对家政治事务的参与，真正实现社会主义的民主政治。民主仅仅是一种政治制度，也是一种行政管理的价值，更是一种行政管理的方式。政治文明的核心正是在于发展民主，而社会主义民主政治的本质也就在于公民有序地参与，诸如民选举、民主决策、民主监督与管理。当然公民这些权利往往要通过国家公职人员行使公***权力现出来，或通过公***权力的行使而得以保护。从行政权力的公性来说，行政权力的行使必须遵循公***道德的原则。2.行政伦理的核心精神是公***利益至上，倡导行政伦理有利于促进反腐倡廉、维护社会安定由于国家行政人员特别是领导干部的职位与知名度比高，其行为往往起到“上行下效”的示范作用，所以对整个会道德风气起着越来越重要的作用，如果行政主体即行政人员缺乏基本的伦理制约，无视公***利益，把公***权力作为取私利的手段，任意处置事关人民利益和社会发展的大事，不仅会造成社会物质利益的损失，而且会造成社会秩序的混乱，危及政权的稳定。腐败就是权力的腐败，主要是公***权力的非法公***运用，具体表现为以权谋私、生活腐化，这种现象源自人性中的自私与贪婪。加强行政伦理建设就是通过道德的内省和渗透，使行政人员自觉树立人民利益至上、国家利益至上的世界观和道德观，从而达到规范行政的目的，国家行政部门的存在具有崇高的社会目的，其工作人员的行为决不能损害普遍的人类价值，而应促进公***利益满足人民合法合理的需求。近年来，反腐败问题已成为我党一项常抓不懈的重大任务，尽管严惩了一批贪官污吏，但一些权力部门和领导干部以权谋私、贪赃枉法仍时有发生，不仅严重破坏国民经济秩序，干扰了正常的社会生活，而且严重伤害了国民心理，大大增加了社会不安定因素。我们越来越清楚地认识到，单纯依靠法律这一外在强制力量并不能根除腐败、改善社会风气，而必须标本兼治，既要强调“依法治国”，又要重视“以德治国”，内外兼施，才能有效地治理腐败，维护社会安定团结。3.行政权力意味着责任与效能，行政伦理的一项主要内容就是提高政府管理效率行政权力是依据国家法律管理国家政务的责任与能力。职权作为一种制度化了的权力，必然建立在法律基础之上，行使职权也就是要有效和恰当地运用权力去完成法律规定的组织的任务，因而权力又体现着工作效能，这也是行使职权必须遵循的原则，这个原则既有法律意义上的，也有伦理意义上的。我们谈及的行政伦理不仅仅是指廉洁、诚实、公正的“善政”，还指负责与效率的“理性行政”。我们强调国家行政人员在行使行政权力时必须要为人民群众负责，要敢于承担公***责任，要有义务感和责任意识，同时更要倡导他们在处理国家政务和公***事务时务实高效的原则，要求他们一切从实际出发，不搞形式主义、不做花样文章、不拖延时间、不推诿责任，将企业管理的理念引入行政管理中来，以更经济、更有效的方式提供公***服务。当然这一切都应建立在这样一个前提条件下，即行政人员必须成为一名优秀的职业工作者，必须掌握公务职业所需的基本知识与技能，比如，他们应了解政府的政策、法律，并积极向人民群众解释和宣传，同时还要回应人民群众的呼声与要求，致力于建设政府与人民的信任关系。总之，要打破那种“无过即功”的行政观念，那些做天和尚撞天钟，甚至是不学无术、尸位素餐之辈应受到行政伦理道德的谴责。总之，加强行政伦理的建设，目的是普遍提高国家行政人员特别是重要岗位上的领导干部的道德品质，增强其为人民服务的公仆意识和公利至上的责任感，最大限度地节约行政成本，提高政府管理绩效，促进社会经济政治的全面发展。从以上对行政伦理的功能分析中我们可以把行政伦理的基本精神概括为：权力公***意识、公***利益至上、责任与效率。由此可见，作为国家行政人员行使职权、管理公***事务的内化的价值观，其应用范围要比行政法规更宽泛。加强行政伦理建设已成为当今政治改革、社会发展的必然，但如何构建一套合乎时代发展要求的行政伦理规范，近年来一直是人们探讨的热点问题，总的来看大家比较认同两点：一是强调要大力发展经济，尽快建立和完善市场新秩序，促进行政管理体制改革。二是强调要有明确、稳定的行政道德尺度，避免在行使权力时陷入混乱与迷惘，在确立这两条基本途径的前提下，笔者认为还必须采取一系列的具体措施，包括从制度建设层面、从决策过程层面、从行政管理方法等层面加强行政伦理的建设。三、如何加强伦理型行政文化建设1.通过制度建设加强行政伦理对行政权力的约束国家机关行政人员行使公***权力，当然要依据宪法、法律、行政法规、地方性法规、政府规章以及其它规范性文件。同时行政责任和行政伦理也就以法律规范的形式得以固定下来，只不过，行政伦理不如行政责任那样在立法环节体现得更明确、更细化罢了，当前我们有必要将行政伦理制度化，从立法、司法、行政三方面入手，进一步界定基本的行政伦理规范。古今中外的政治家、学者莫不强调行政伦理的实质就是为公众服务的精神，同时也承认道德是一种良知，它源于内心的价值与信仰，诸如正义、平等、良心实是出于高度自觉。然而这个世界毕竟不是天使管理的世界，管理公务不能完全依赖人性的自觉，行使公***权力涉及公众利益亦不能单纯依靠一己善念来支撑，其行为必须制度化、规范化。既然我们需要政府，就是需要政府所制定的一些列法律条文来规范我们的行为、调节我们的利益。尤其是社会转型时期，新的行政伦理信念尚未明确，行政伦理的价值尺度比较混乱的情况下，有必要将软性的价值、信仰、信念通过一定的法律制度硬性固定下来，并将伦理观念与利益相联，遵守德者获福，败德者获罪，切实保证行政伦理对行政权力的有效约束。2.加强行政伦理建设，就是要做到决策的民主化、公平性。 事实上行政伦理不仅体现在行政人员的观念中、行为中，还蕴含于政策或决策中。行政伦理对行政权力的约束与影响，也就表现在管理者制定政策或形成决策的过程中要遵守公平、正义的原则。政府是最大的公***权力拥有者，也是最大的政策输出者，它的基本功能在于及时有效的解决社会公***问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。尽管市场机制是一种有效的资源配置方式，即通过合理的市场竞争能够追求效率目标，但市场不是万能的，我们需要政府行使权力，通过政策干预，保证经济效率、维护社会公平。以往我们在评估政策时容易急功近利，政策分析的重点往往落在效率问题上，而忽略了政策的价值，事实上高效率而不道德的政策远比低效率的政策更能带来巨大的损失，所以政府管理者在制定和实施政策时，必须首先考虑公平、正义，然后才是效率。政策是对公***权力的运用，公众以及其它资源都要受到政策的影响，政策行为的价值取向应该是公众利益，即从公众立场出发，保证政策或决策的公平、正义和道德。首先在政策或决策的形成过程中，应体现公众意志，尽可能让公众积极参与使政策或决策民主化，其次政策或决策的成果应确保公众利益，真正使政策成为分配和增加公***利益而制定的公平、正义的规则。政府所掌握的公***权力正是通过政策的“强制性”得以体现，同时政策中的伦理成份也构成了对权力的约束与影响。3.重视行政伦理的工具性特征，从管理方法和服务方法上加强行政伦理建设，形成对行政权力的有效约束行政管理是一门应用性学科，如何行使公***权力既具有一定的科学性、技术性，同时也具有一定的艺术性，这一点决定了行政伦理必然在实现效率目标等方面发挥重要作用，也可以说行政伦理可以作为一种管理方法，渗透到权力行为中去。一个全球化步伐加快的时代呼唤着一个敏感的政府。传统的以行政人员为中心的价值观和科层体制已不适应这个时代的变化和发展。以前的行政改革所要解决的是资源、体制、人员，而不是方法和结果，而今天无论是在政府机构和管理方法上都要确立行政管理只为公众存在，主权在民，服务是政府的本职这一理念。国家行政人员应该更多地考虑民众对行政服务的要求和期望，摒除行政管理中旧的僵化的思想，引入新的行政伦理规范，比如增加政策或决策的透明度，及时告知民众所拥有的权利和行政管理的程序，同时在行使职权时对民众应持谦恭有礼的态度，用热情和耐心同他们打交道，要废除行政管理中的繁文缛节，简化行政程序，这样既改善政府与群众的关系，又提高了行政管理水平和办事效率。另外政府应在社会经济组织和公众能够提供优质、高效的公***服务领域及时退出，应主要为社会提供服务和维持社会平衡。在中国古代就强调政府“不与民争利”的行政价值观，这一观念在今天提倡，可以在现有的公***消费的经济约束下改进行政质量。另外，在对国家行政人员自身的管理中，尽可能给予一个人带来满足和激励的任务，充分调动他们的自觉性和积极性。我国不少部门和地区已开始采取一些新的方式以保证行政人员的工作和生活更和谐。如增强工作时间的弹性、打破工作界限激励个人和组织完成更有挑战性的任务，当然这都需要在计划阶段通盘考虑。总之，行政伦理的内涵随着行政管理体制改革不断深入而不断丰富和发展。行使公***权力的过程也同样要适应变化了的新情况，因而行政伦理对行政权力的约束机制是在一个动态的过程中逐步建立起来的。这需要我们既要从体制方面找原因，又要从个人的道德修养、思想认识方面入手，确保公***权力运用的合理、有效。