精心组织认真实施———浅谈东陈镇“万顷良田建设工程” ———浅谈东陈镇“万顷良田建设工程”

0引言

为进一步深化土地改革制度，贯彻落实科学发展观，促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设，打破城乡二元结构，解决耕地分散经营、村庄布局凌乱、户均占地过大、生产方式落后、保障水平较低等问题和矛盾，盘活利用农村存量建设用地，实现保护资源和保障发展的双赢，强化节约集约用地，优化土地利用结构，推进规模化、现代化的发展，促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公***服务资源的有效集聚，根据《关于印发〈江苏省“万顷良田建设工程”试点方案〉的通知》(苏国土资发〔2008〕290号)的精神，东陈镇开展“万顷良田建设工程”试点工作。

1发展背景

随着工业经济迅猛发展，镇区开发的不断深入，用地需求不断增大，用地压力不断提升。通过盘活存量，整活土地资源，走沟塘复垦，耕地占补平衡之路，通过对老庄园，空关村整治，实现城乡建设用地增减挂钩，有效缓解了土地需求压力。但随着这两项工作的不断推进，资源挖潜之路已不能适应东陈镇工业、城镇建设用地的需求，土地供需矛盾已十分突出，违法用地的苗头时有发生。实施“万顷良田建设工程”，可以有效破解保护资源、保障发展难题，同时也是实现土地资源集约高效利用的有力措施。项目区内的居民点和独立工矿拆除复垦，享受城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的相关政策。对农村建设用地复垦增加的耕地和农用地面积，除充分用于安置农民的住房建设和基础设施建设外，节余指标统筹用于工业发展和城镇建设，可以有效解决地方社会经济发展对建设用地的需求。通过对项目区内农村居民点整村庄向城市或重点乡镇迁建，一方面可以加快城镇化步伐，有效聚集市场需求与公***服务资源，另一方面可以减少农村居民点重复拆迁，以及居民点点状分散对路、水、电、综合服务设施等公***服务资源的浪费。

2指导思想

“万顷良田建设工程”以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，按照主体功能区规划、土地利用总体规划、村镇建设规划的要求，在现行法律和制度允许的范围内，以综合运用土地开发复垦整理、城乡建设用地增减挂钩为抓手，以推进农村集体建设用地和承包经营权流转为途径，进行大规模的农村农地和建设用地的空间整合，打破城乡二元格局，集聚建设用地资源、耕地资源、劳动力资源和市场资源等四大要素，达到地区发展差别化、农业经营规模化、农业生产现代化、生活居住城镇化、社会保障制度化的目标。通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化;通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地;通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程;最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公***服务资源的有效集聚。实施“万顷良田建设工程”，推动农业、农村改革发展，必须按照依法、自愿、有偿的原则，在农民自愿基础上实施，落实村民自治制度，发挥农民主体作用，调动基层积极性和创造性;必须以优化城乡一体化的规划和行政区划为基础，制订新型农村社区规划和高标准的农业示范区规划;必须以建立健全新型社会保障体系为保证，以农村土地承包权互换城镇社会保障，以农村宅基地互换城镇保障制度，以农民身份互换城镇居民身份，使离土到城市长期就业、居住的农民真正变成城市居民;必须以大力发展新型农村合作组织为支撑，要以土地股份合作、专业经济合作来支撑万顷良田建设;必须以建成高标准农田为重点，确保建设工程实施后，增加有效耕地面积，提高耕地质量，发展现代农业;必须以加强组织领导、改善社会化服务和完善土地、财政、金融政策作保障。

3建设目标

“万顷良田建设工程”是以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。

实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措;是实现土地资源集约高效利用的有力手段。项目实施后可建成连片高标准农田，统一采用稻麦轮作的形式，既有利于机械化的实施，又可提高生产效率。东陈片区涉及蒋宗村、范桥村、汤湾村、山河村和杭桥村五个行政村，***57个村民小组，项目区涉及农村居民点及工矿拆迁113.22公顷(农村居民点109.24公顷，工矿用地3.98公顷)，拆迁户数1525户(总户数1542户，其中有17户不涉及拆迁)，其中楼房1099幢，主房总建筑面积约601808平方米，附属建筑物面积222095平方米，拆迁人数6575人，其中农业人口5899人。东陈片区总面积756.86公顷，通过规划分析，工程区拟增加耕地249.39公顷。

4项目实施的保障措施

“万顷良田建设工程”是一项复杂的系统工程。为保证规划的顺利实施，根据本镇经济、自然和社会条件，针对“万顷良田”的特点与问题，采取相应的行政、经济、技术措施予以保障。

4.1行政措施

“万顷良田建设工程”是一项全新的系统工程，直接关系到农民的切身利益，涉及领域多，政策要求高，需要科学有效的组织、引导，进行统一规划，各有关部门加强协调和配合，合理分工，循序渐进地逐步落实。为保证“万顷良田建设工程”规划方案的顺利实施，如皋市专门成立了“万顷良田建设工程”领导小组。东陈镇“万顷良田建设工程”领导小组由如皋市人民政府牵头，成员有国土、建设、财政、审计、农工办等相关部门负责人。领导小组负责如皋市“万顷良田建设工程”工作中重大事项的决策，研究制定相关政策。

4.2经济措施

(1)遵循市场经济规律，建立多元化、多渠道的融资机制，推进市场化运作，广泛吸引境内外资金的参与，促进挂钩规划事业的发展;

(2)树立开发整理阶段和区域差异发展的观点，谨慎务实，循序渐进，先易后难安排项目;

(3)严格各项费用的收缴，加强资金使用管理力度，保障“万顷良田建设工程”资金的及时到位;

(4)制定相关税费优惠政策，如占用耕地建农民住宅、公益性设施的，可以按政策免缴耕地占用税等。

(5)贯彻“谁整理、谁受益”的原则，制定相应奖惩制度。

4.3技术措施

(1)健全专门机构，加强人才培养，全面提高万顷良田建设专业队伍的整体素质。加强相关文件学习，如《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、《江苏省土地开发整理项目实施管理暂行办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、乡(镇)土地利用总体规划编制规程等文件，以及其他相关的规范及标准，加强技术培训工作，提高管理人员水平。

(2)强化项目工程质量管理。为保证工程质量，由领导小组办公室对工程内容逐一分解，并向社会公开招标，竞争方按照工程质量和施工要求，拟定工期、报价、质量标准等设计方案，最终由领导小组择优选定中标单位。项目工程实行业主负责制与政府督查相结合，以保证整个工程的质量。

5拆迁安置保障措施

根据东陈镇镇村集中居住区的规划，东陈镇政府规划在镇区设置安置小区。小区设施功能配套齐全，并以低房价政策安置拆迁户。安置房套型、面积按照拆迁户的经济承受能力，充分尊重农户意愿的基础上进行设计。充分考虑，力求解决。总原则执行“拆一还一”的政策，超出部分按市场价收取。

5.1切实加强领导

在领导小组指导下成立由如皋市和东陈镇主要领导牵头负责的工程区拆迁安置指挥部，下设办公室、后勤保障组和拆迁小组，精选熟悉拆迁安置工作的机关和村组干部充实工作队伍。

5.2部门积极联动，镇村配合互动

各部门主动上门为拆迁户办理社保、医保、就业指导，提供免费服务，方便群众，减轻拆迁户负担。乡镇村要配合做好拆迁、安置协调工作，配合部门落实各项措施。

5.3完善配套政策

严格执行相关文件，对各类构建筑物等均按文件的上限标准进行赔偿。广泛征求拆迁对象意见，制定鼓励群众搬迁的奖励办法，采用按拆迁进度时间段分别给予奖励的办法，调动拆迁积极性。

5.4抓好宣传动员，强化舆论宣传

加大对群众关注的拆迁事宜的正面宣传，以及国家拆迁政策法规的宣传。通过舆论监督和引导，规范行政行为。层层召开拆迁工作动员大会，深入农户做耐心细致的动员工作。

6规范流转、保障权益

随着农村工业化、城市化步伐的加快和第二、第三产业的发展，近年来，越来越多的农民离开土地，在当地从事第二、第三产业或者进城务工。工程区内土地资源严重浪费，未能发挥出土地资源的最大效益，严重影响农民的土地收益。所以，项目内居民基本赞成土地承包经营权流转。工程区土地流转采取种方式，一是让渡土地承包经营权;二是以土地承包经营权入股;工程区***有东陈1542户，东陈有17户不涉及拆迁，其中有596户农民愿意以土地承包经营权入股的方式流转土地承包经营权，有946户农民让渡土地承包经营权。为了规范农村土地承包经营权流转市场，提高农村土地利用效益，切实保护土地经营权流转各方的合法权益，在实施土地经营权流转过程中，以村为单位成立土地股份合作社或土地流转服务中心，土地股份合作社或土地流转服务中心对工程区范围内的农用地进行统一经营，加强对土地承包经营权流转和规模经营的管理和指导，建立健全土地承包经营权流转的各项制度，强化土地承包经营权流转信息服务，规范土地承包经营权流转合同管理，及时调解土地承包经营权流转纠纷，维护各方利益，确保土地承包经营权流转和规模经营规范有序。

(1)土地流转后，土地由合作社统一发包给种植大户，采用集约化生产、标准化管理、规模化经营，着力发展现代化高效农业，进行科学化、系统化、机械化种植，根据双向选择的原则可作为承包方或可返聘承包方务工。

(2)通过技能培训，转为企业工人。按照“政府引导、部门监管、农民受益”的原则，安排拆迁农民免费进行技术培训。通过培训，竞争上岗。农民掌握用工企业技能之后，既解决企业用工难的问题，也为自身发展创造了条件。

(3)合理调整城乡产业结构，大力发展第三产业。通过各种专业技术培训，有意识地引导拆迁农民向第三产业发展，自主创业。安置小区建成后，相应的将吸纳一部分拆迁农民从事物业管理、治安管理、餐饮业、服务业等第三产业，在社会保安、保洁、公益性岗位、绿化养护等岗位。同时在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地等方面予以支持，以减少他们创业的风险，增强自主创业的信心。工程实施后具有良好的社会效益。通过宅基地整理、迁村并点、基础设施完善等措施，一方面扩大了有效建设用地和其它用地面积，提高了土地利用率，盘活了农村存量建设用地，缓解用地供需矛盾;另一方面，改善了群众的生产、生活条件，促进了居住集中和城镇化过程，对建设新型农村社区，推动农村经济的现代化和农村社会的全面发展，具有重要的现实意义。

6.1增加耕地面积

通过土地整理，项目区内破碎的地块整理成标准的农田，废坑塘全部得到填平复垦，未开发的土地也将其整理为耕地，土地整理后增加耕地249.39公顷。

6.2改善农业生产条件，提高耕地质量

通过土地整理，通过工程、生物措施，为增加耕作层厚度和培肥土壤打下基础。将形成较完善的田间道路系统、农田灌排系统和农田防护林系统，进一步改善项目区内耕作条件不完善，洪、旱、涝、渍灾害频频的状况。区内所有的耕地抵御旱涝渍灾害能力均得到提高，耕地数量、质量都得到全面提高。同时项目的实施为农业集约化、规模化、智能化生产奠定基础。

6.3提高土地的利用率和产出率

以土地整理为契机，利用相互配套的水利、电力、林网、道路等设施，开展种植、养殖等多种经营，形成农田生态系统物质、能量的良性循环体系。通过秸秆还田、压青、豆科和禾本科作物轮作，施加农家肥等方式改良土壤，提高土地的产出能力。土地整理项目实施后，土地利用结构更加合理，土地的利用率和产出率将大大增加，为土地的可持续利用奠定基础。

6.4有利于社会稳定

整理后，项目区农业生产条件得到较大改善，农业生产效益将有显著提高，进一步调动农民生产的积极性和主动性。通过合理、合法的土地权属调整，避免“插花地”的出现，可以减少今后土地利用过程中可能引发的各种纠纷和费用，有利于保持项目区的社会稳定和降低农作物生产成本。