为什么说宏观调控法是一种社会本位法

宏观调控法的立法特点

宏观调控法是经济法体系三个基本构成之一。现代国家调节社会经济的基本方式有三种，宏观调控是其中一种。对宏观调控予以规范的法律，便是宏观调控法。宏观调控法是调整在国家宏观调控过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。经济法是个新型的部门法，具有许多鲜明的时代特征。宏观调控法在立法上更有如下一些特点：

（一）立法内容上的多样性和变动性

国家对社会经济的宏观调控涉及面广，体系庞大，调控措施和活动种类繁多。宏观调控立法从内容上看，必然覆盖社会经济生活的方方面面。按照宏观调控及其立法体系的轴线，首先，现代国家的计划涵盖范围越来越广，不仅全面涉及社会经济领域，还要规划整个社会的发展和进步。经济计划如今发展为“经济和社会发展计划”。其次，国家的经济政策包括国民经济各产业、行业和部门的政策，及国民经济各职能方面（如财政、税收、货币、信贷、外汇、外贸、价格等）的政策。此外，各种经济杠杆、政策工具和手段的运用也各有特点。可以说，宏观调控立法内容的多样性和复杂性特点，不仅较之其他部门法（如刑法、民法等）显著不同，即在经济法体系内部，其他如竞争法、国家投资经营法，也远为逊色。

宏观调控内容的多样性和复杂性给立法带来难度，即立法难以覆盖其方方面面。另一方面，国家宏观调控活动和措施密切关系到国民经济和社会发展，关系到广大民众的利益关系，它应当由立法加以规范。宏观调控是国家权力的行使，权力应当受到法律规制。在法治条件下，国家的全部公***权力都必须有法律依据，有法律授权，不应当存在“法外权力”。否则，就会如我国有的学者所说是一种“权力缺席”和“权力失约”（注：谢晖：《权力缺席与权力失约-当代中国的公法漏洞及其救济》，《求是学刊》2001年第1期。）。有鉴于此，宏观调控立法应当注意：第一，宏观调控中的各种国家权力及其基本行使方式，都应由国家最高权力机关以法律加以明确规定。有些内容在法律中可以采取概括加列举方式，尽可能明确、具体和扩大覆盖面，避免大的遗漏。第二，政府的行政法规和部门规章、地方性法规，在国家法律规定的前提下和范围内，对宏观调控的具体做法可作出详细规定，但不得同国家法律相抵触，更不得超出法律范围设置新的权力。宏观调控的对象是社会经济的宏观结构和运行，是各种经济总量。宏观经济结构和运行及各种经济总量，是由全社会各主体的经济行为和经济活动、微观领域的众多经济个量组成的。它们都在不停地运动和变化着。国家的宏观调控措施也必须适应社会经济变化而调整、改变。宏观调控立法应当将这作为一条原则性要求加以肯定。但另一方面，社会经济和宏观调控措施的多变性也给立法的稳定性带来困难。应当承认，一般说来，宏观调控法的稳定性较之其他法律稍差。这也是它在立法上的一个明显特点。但法律都应当具有一定稳定性，宏观调控立法也不例外，不能只强调它的变动性便否认它的稳定性。宏观调控不能朝令夕改。国家在一定时期内的宏观调控目标是具有确定性的，宏观调控的基本原则和基本法律制度也是确定的，这些决定着宏观调控立法具有相对稳定性。特别是关于宏观调控总的或各个基本领域的综合性法律，其稳定性更强。为了适应社会经济的变动性，在法律之外还需要颁布许多行政法规和规章，或者制定一些暂行或试行办法。这些法律文件的稳定性稍差，便于适时修改、调整，但制定和颁布时也应考虑到具有相对稳定性，总不能过于频繁地变动。

（二）关于立法体制和法律表现形式

宏观调控立法内容的多样性和时间上的变动性，决定它在立法体制和法律表现形式上相应地也有着明显特点。

一般说，国家的立法权需要集中统一，它只属于最高国家权力机关，如我国全国人民代表大会及其常务委员会。但自20世纪初以来，由于社会生活和社会关系日益多样化和发展变革频率加快，立法需要及时适应变化，所以各国先后实行授权立法制度。1919年德国《魏玛宪法》在首开以宪法确立“社会化”原则和国家干预经济生活原则的先例的同时，还规定政府可以采取对经济干预的法律措施。以后，1949年的联邦宪法即《基本法》承袭了《魏玛宪法》的作法，虽然它放弃“社会宪法”的提法，却在许多条款中明确地体现了“社会国家”思想。（注：德国学者多认为：“在某种程度上可以说，社会国家原则就是社会宪法的代名词。”“《基本法》第一次把社会国家思想提高到宪法原则的地位上。”[德]罗尔夫？斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999年版，第63页。）又如法国1958年宪法规定，“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令方式采取通常属于法律范围内的措施”（第38条）。我国学者对“授权立法”一般都作狭义理解。按照现代各国所实行的立法体制，政府（行政机关）一般都有权依据宪法和法律制定行政法规和规章（如中国宪法第89条之第1项规定）。学者们认为，行政机关制定行政法规或规章时，如果是依据宪法和国家机关组织法的明确规定，属于行政机关正常权限范围，不算为“授权立法”。只是认为，最高国家权力（立法）机关对于应由自己制定而尚未制定为法律的某些事项，根据需要授权行政机关制定具有法律效力的行政法规（暂行规定和条例），这才称作授权立法。最高国家权力机关的授权立法决定，应当明确授权的目的与范围，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。（注：我国2000年3月通过的《立法法》第9—11条。）

授权立法是经济法，特别是宏观调控法立法的一个显著特点。其他部门法立法也有授权立法情形，但总的来说并不太多。只是随着高科技迅速发展，如电子网络技术、生物基因技术等，使得即使如民法、商法等部门法也越来越多地采用授权立法。（注：漆多俊：《转变中的法律-经济法的时代精神》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第4卷），中国方正出版社2001年版。）

同多级立法体制和授权立法相适应，在法律表现形式上，宏观调控立法除包含一些综合性、较稳定的法律之外，还存在大量的行政法规和各种规章，以及一些暂行或试行规定。而在法律中，也多为关于各个经济部门、各基本领域的规定，许多国家并未制定统一的关于宏观调控的总的法律，即所谓的“宏观调控基本法”或“宏观调控法”。

（三）宏观调控立法的法律要素

法律要素是指构成法律系统的各种基本元素。国内外法学家大致都认为法律规则（规范、律令）是法最主要的要素，但并非唯一的要素。当前中国学者一般认为法要素主要包括法律概念、法律规则和法律原则等。这种情况当然适用于各种部门法。只是对经济法，尤其是宏观调控法而言，由于它所规制的对象具有较大变动性和多样性，许多问题难以用明确、具体的规则加以表述，在这种情况下，法律原则显得特别重要。法律原则包括公理性原则和政策性原则。宏观调控法中的政策性原则具有特别重要的意义。法律原则虽也是法的要素之一，但它不同于规则。规则是具体的行为规范，它规定行为模式和法律后果；而原则却只是某个领域、范围诸多法律规则精神实质的概括和抽象，不是具体、个别的行为范式。原则虽有抽象性和概括性，但它能够指示人们某类行为的基本方向和基本模式，毕竟有一定可操作性。在一个法律系统中，当规则不能涵盖全体时，原则弥补了不足。即使规则体系较完备，也需要原则对各种具体、个别规则进行指导和协调。

在法律规则方面，宏观调控法乃至整个经济法同其他如刑法、民法等部门法比较，也有其自身特点。其中最显著的是大量的规则属于指导性的，是一种“提倡性规范”（注：漆多俊：《论经济法调整方法》，《法律科学》1991年第5期。）。这种规则不同于强行性或任意性规范，它不是禁止、命令或一般允许，而是提倡、鼓励人们为或不为某种行为。宏观调控法和整个经济法都采取强行性规则、任意性规则和提倡性规则相结合的法律规范方式和法律调整方法。（注：漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第180—189页。）

此外，由于宏观调控法的规则体系不可能十分明确和周全，法律需要赋予宏观调控主体乃至司法机关一定的自由裁量权。实践中，各国的宏观调控主体一直有着较大的自由裁量权。在中国，过去由于法治观念、传统和制度上的原因，这种权力更大，并往往得不到法律的控制，常常导致权力滥用、扩张，并为各种腐败提供温床和借口。而要控制这种权力的滥用，恰当行使自由裁量权，最重要的是严格地依法调控。当有关法律中有明确的规则可依时，依规则；当无明确、具体法律规则时，依法律原则，有时还需要深入领会和贯彻立法的目的和法的精神。

现代社会，无论属于哪种法系的国家，司法和行政执法中一定的裁量权都是必需和不可缺少的，但自由裁量权必须严格控制。许多国家的司法审查权将自由裁量权纳入司法审查的范围之内，以期修正权力的不良运作。鉴于通过司法审查权对自由裁量权的运用进行法律控制还仅是一种事后的补救，人们发现通过一定的法律程序可以起到事先控制的作用，可以使自由裁量权的运用结果趋向于合理性。因此，我们在制定宏观调控法时，应对宏观调控权的行使程序作出明确规定。只有这样，才能使调控方的自由裁量权不至被滥用，使其符合宏观调控法的目的和精神。

（四）宏观调控法的实施保障和法律责任

凡法均需要以国家强制力作为保障其实施的后盾。经济法及宏观调控法也如此。由于经济法具有很强的社会性，国家应当代表社会实施调节，因而一般地说，这些法律符合社会公众的利益和要求，民众都能自觉遵守。另一方面，要对社会经济进行有效调节，也必须依靠企业和民众的自觉性和积极性。正因为如此，所以经济法采用了大量提倡性规范和任意性规范。提倡性和任意性规范的实施一般不需要直接的国家强制。特别是提倡性规范，如果人们模范地、成绩显著地遵守法律，还往往规定给予奖励。在法律后果上，经济法采取了制裁与奖励相结合的作法。

经济法和宏观调控法在责任制度上也有自身特点。经济法责任是指人们违反经济法规定的义务所应当付出的代价。经济法义务是各种经济法主体-包括国家调节主体和被调节主体-在国家调节中应当依法正确实施调节管理，以服从和执行调节管理。违反这些义务，即给国家、社会或具体的组织与个人的利益造成危害。经济法所规定的法律责任，便是弥补对这些主体的损害，消除不良影响。其责任形式，对企事业等被调节主体而言，包括：经济（财产）制裁、经济行为制裁（如强制整顿、停业、吊销许可证、吊销营业执照、强制解散等）、经济信誉制裁（如通报批评、撤销荣誉称号、取消或限制从业资格等）；对国家调节主体而言，应主要是经济管理行为制裁，如责令调整原所下达的经济任务或指标，责令减免被调节管理主体原来规定须上交的利润和收费，撤销摊派，停止、纠正或撤销错误或不当干预、管理行为，限制或剥夺从事经济管理的资格或职权等等。对于给国家、社会公众或具体的组织和个人造成损害的，需要给予经济（财产）制裁。这里主要是指国家赔偿。应由国家机关负责人或其他直接责任人员个人负责的，该个人也应承担赔偿责任。但由于这些个人的财产和经济能力有限，仅承担经济赔偿责任，往往不足以抵偿所造成的损害，所以应当主要是使他们承担经济管理行为责任，包括撤销其从事管理的资格（撤销职务）或给予其他相应的行政制裁。

由于国家宏观调控的总体性直接作用对象多为一些经济总量指标，适用对象具有普遍性，被调控方往往涉及某些行业、地区的群体或集体。当由于调控方的责任造成这些群体或集体受到损害时，这些群体或集体中的成员都应得到相应补偿。在责任追究方式上，法律应当允许该群体或集体中的成员代表或任何成员有权提起诉讼。在国家经济调节，特别是实施宏观调控活动中，建立和健全法律责任制度，特别是国家调节管理主体的法律责任十分重要。在法治传统和法治意识较差的国家，在宏观调控不是严格依法进行的同时，法律责任制度尤其是个薄弱环节。相对地说，对于宏观调控对象的责任尚较重视和严格，而对调控方的责任往往无规定或很少规定，或规定得非常原则性，无法操作。实际上，一个宏观调控措施的决策和实施的失误，给社会造成的损害往往远远大于盗窃案或纵火案。对某些调控主体的责任如不依法追究，使其依旧呆在原来负责岗位发号施令，或甚至继续升迁，这是极不公平合理的，也不利于警戒其他国家工作人员慎用其手中权力。