简述台湾拟订公务员基准法的主要内容

台湾公务员制度的历史沿革 台湾现行的人事制度,究其渊源,主要来自孙中山的五权分立思想。辛亥革命前,孙中山曾周游欧美各国,潜心考察西方资本主义三权分立制度,认为他们以行政权兼行选拔官员权弊端甚多,容易营私舞弊、压抑人才,故吸收中国传统的任用官吏的考试、监察制度,提出了五权分立的思想,将国家权力分为立法、行政、司法、考试和监察五个部分,考试权同立法、行政、司法、监察并立,以超然地位独立行使。国民政府定都南京后,便依五权制度设置考试院。考试院为国家最高考试机关,主管全国人事行政。1929年公布施行了《考试法》及《公务人员任用条例》,明确规定公务人员实行公开竞争的考试选拔,基本形成了简荐委任制的考试制度。 此后,国民党政府逐渐吸收西方文官制度的长处,对人事制度进行了多次改革。其中有三次比较重大的改革:第一次是1944年,公布了公务人员任用法、俸给法、考绩法,其特点是以宪法所定“考试用人”为中心。第二次是1969年,宣布实施职位分类制度,形成简荐委任与职位分类两制并行局面。第三次是1986年,重新修改颁布了《公务人员考试法》、《公务人员任用法》、《公务人员考绩法》以及《公务人员俸给法》,其特点是将简荐委任与职位分类两制取长补短,融为一体,也可称为“官职并立制”。尽管在此期间台湾当局不断出台新规定和措施,特别是2000年政权轮替后,新政府提出了所谓“政府改造”运动或通过“修宪”的方式,弱化“考试院”、 “监察院”的职能,但这一制度并未改变和废止,为此,台湾地区现行的文官制度仍为官职并立制。 2　台湾地区公务员的概念 台湾民间,一股都把公务员叫公务人员,这里统称为公务员。根据台湾现行法律,主要有下列三种: (1)根据台湾刑法第101条二项规定:“凡依法令从事公务之人员,皆称公务员。”据此说法,公务员不分政务或事务,常任或非常任,也不分其产生方式、行政管理形式或有无薪俸等,凡各级政府机关、社会公***团体、企事业单位、公立学校和民意机关人员均是公务员,这是其中一种较为广义的解释。 (2)根据台湾现行的《公务员服务法》规定,凡“有俸给之文武职公务人员及其他公营事业机关服务人员”均称为公务员。据此,释成为公务员需具备两个条件:一是领取政府薪金,二是应在政府机关或公营企事业机关任职。 (3)依台湾1986年重修公布的《公务员任用法》规定,“公务员依官等及职等任用之”,此外,台湾《公务人员任用施行细则》还规定,公务员系指“各机关学校组织法规中除政务官及民选人员外,定有职称及职等之文职人员。”据此公务员的资格是:依法组织的公务机关中任职,须在组织法中定有官等及职等,须是非政务官。这一定义的范围相对狭窄。 3　台湾公务员管理的法律依据 公务员法大致属于行政法的范畴,它是调整公务员的考试、任用及其权利、义务与责任的法律规范的总称。台湾公务员法因公务员概念不同也有广义和狭义的区别。广义的公务员法是对台湾行政机关、公营事业机关、教育机关的公务人员的法律规范,它具体包括几种人事制度:在行政机关分为四种,即公务员简荐委制度、公务职位分类制度、警察人员人事制度、海关人员人事制度等;在公营事业机关中也分四种,即交通事业人事制度、“国营”生产事业人事制度、省市公营事业人事制度、公营金融事业人事制度等。 关于公务员法的基本概念、对象、主要原则,等等,尚缺乏统一的规定。现行公务员制度的主要法律形式是单行法令,如《公务人员考试法》、《公务人员任用法》、《公务人员俸给法》、《公务人员服务法》、《公务人员考绩法》、《公务人员惩戒法》、《公务人员保险法》、《公务人员退休法》、《公务人员抚恤法》,等等。 台湾公务员法第三个层次的渊源是各种具体的法规与规章,如上述各种法律的“实施细则”,以及《教育人员任用条例》、《聘用人员聘用条例》、《派用人员派用条例》等较低层次的立法。它们基本上都是上述单行法律的配套法规。此外,在台湾,公务员法的渊源还可以包括各种法律解释与判例。如有关的大法官会议解释、“司法院”解释及“最高法院”与“行政法院”的判例,等等,在某种意义上也可看作公务员法律渊源的一种。 4　台湾公务员管理的运行机制 4.1　考试 台湾现行公务员录用考试制度的历史可追溯到上世纪30年代。早在1931年7月15日,当时民国政府在南京举行了第一届公务人员高等考试,1934年4月21日又举行了第一届公务人员普通考试。这两种考试在初期采取分试淘汰制,抗战胜利后实行考训结合制,分为初试和再试,初试及格经过训练,再试及格者分配到政府机关工作。抗战胜利后增加了专业技术人员考试。1948年起,公务人员高普考试与专业技术人员考试,只要应考资格和应试科目相同,及格人员可同时取得两种考试资格。1983年起,台湾公务人员高普考试与专业技术人员高普考试,每年各举行一次,前者由“高普考试司”执掌,后者归“专技考试司”负责。1986年台湾实施新的人事制度,采取“考训合一制”,凡考试及格者应接受训练,训练成绩及格,才发给考试及格证书,分配任用。由于台湾“政府”架构及公务员体制设计源自孙中山的“三民主义”、“五权宪法”,将考试权与立法、司法、行政、监察四权并立,台湾 “考试院”为“政府”最高考试机关,独立行使职权,不受行政部门的控制。 长期以来,台湾公务员招考遵循“公明考选、考试用人”的基本原则,主管部门是“考试院”的考选部,负责招考政策的研究和制定,并根据用人单位需求制定录用计划、发布公告、组织实施考试,主要依据是1986年制定并于1996年修订的《务人员考试法》。 4.2　任用 台湾公务人员分为简任、荐任、委任三等,均须具有法定的任用资格,即考试及格、铨叙合格和考绩升等。当机关公职有空缺时,考试机关一般就职提供若干考试及格者名单,供用人单位选用。被选定的初任人员,先予以试用,试用成绩合格者,予以实授。试用成绩不及格者,即停止试用。对公务人员的升等,则由用人单位先派代理,再送铨叙机关审定,审定合格后,方可正式任命。为防止任用中拉帮结派、徇私舞弊等腐败现象,台湾 《公务员任用法》规定,各机关长官对于配偶及三亲等以内血亲、姻亲,不得在本机关任用,或任用为直接隶属机关的长官。对于本机关各级主管长官之配偶及三亲等以内的血亲、姻亲,在其主管单位应回避任用。 4.3　俸给 台湾公务员现行俸给制度源于国民政府的文官工资制度,分为本俸(即基本工资)、年功俸(即俸级已到本职等最高级者,经考绩合格,给予的奖励工资)和加给(即根据工作职务、专业及地区等特殊情况而另外给予的补助)三个部分,均以月计之。《公务员俸给法》第2条规定:“本俸系指各官等职等人员依法应领取的基本俸给”。台湾公务人员分简任、荐任、委任三等,每等分为三阶,各阶分级不同,简任本俸分九级,荐任本俸分十二级,委任本俸为十五级,另加同委任级一级。各级俸额依公务员俸给表详细规定。“年功俸系指依考绩高于本职或本官等最高职等本俸之俸给”。“加给系指本俸、年功俸以外因所任职务种类、性质与服务地区之不同而另加之给付”。加给包括职务加、技术专业加和地区加等。《俸给法》及其《实施细则》除规定上列三个基本俸给构成外,没有其他津贴、奖金之类名目,使公务员俸给制度一体化、法定化。公务员一经录用,便按规定进入级档。每年年终考核,视各人工作成绩,分别给予晋级、奖金或留级、降级等。有重大功过者,随时予以专案考察,也分别给予晋级、奖金或降级等奖惩。公务员俸给与工商企业工资水准保持动态平衡,并按物价指数逐年调整,以保障公务员的经济地位和生活安定。 4.4　考核 台湾现行《公务人员考绩法》于2001年6月20日修正施行。此外还有《公务人员考绩法施行细则》,由考试院2005年10月17日公布实施。考核制度的主要特点:一是实行依官等职等考绩,以有官等职等的人员为考绩对象,并以同官等人员作为考绩的比较范围;二是考核主要分为平时考核、年终考核和专案考核三种,把平时考核、专案考绩和年终考绩有机联成一体,以平时考核、专案考绩作为年终考绩的依据;三是把考核和考绩的结果与奖惩直接相联系,规定在同官等内之职等晋升或免职,以考绩为依据。考核内容主要是操行、学识、才能、工作四个方面,每一方面均有定性定量的标准,然后根据考绩结果分为甲、乙、丙、丁四等,再按所属等级确定记功、晋级、奖金或记过、免职、降级等奖惩。在主管机关考绩核定后,须将考绩结果及奖惩理由书面通知受考人,受考人如有异议,可在一月内向上级机关要求复审,如对复审核定仍不服,可向铨叙机关申请再复审,如考铨机关认定考核结论正确,应予驳回,受考人便不得再行申请。台湾公务员的“品德”或“操行”在考绩中所占分量为仅次于工作占第二位,操行考核是平时考核中的重要项目,按百分制评分,具体分为4个细目,详见下表表1 项目 主要内容忠诚 是否忠于当局,忠于职守,言行一致,诚实不欺廉政 是否廉洁自律,大公无私,正直不阿性情 是否敦厚、谦和、谨慎、诚恳爱好 是否好学、勤奋,有无特殊嗜好 4.5　培训 公务员的培训大致有以下五种途径: (1)职前训练,各类考试及格人员在任公职前的训练; (2)在职训练,对在职公务人员的专业训练; (3)进修,对考绩优良的公务人员,由主管机关视工作需要,推荐保送到国内外大学脱产学习一至二年,期满后仍回机关服务; (4)“出国”研习,对留任六职等以上高级公务人员,连续服务满3年,成绩优良,甄选合格者,由主管机关推荐“出国”观摩、实习或研究别国管理经验。 (5)研究发展,即鼓励各机关及公务人员积极研究如何改进机关工作、提高工作效率等课题,对研究有成绩者,分别给予嘉奖、记功、奖金、调升职务和保送研习等奖励。 4.6　退休 台湾公务员退休分为自愿退休和命令退休两种。凡任职5年以上、年满60岁,或任职满25年者,可申请自愿退休。凡年满65岁,或心神丧失和身体残废不堪胜任工作者,即命令退休。退休金分为月退休金与一次退休金。必要时,退休公务人员也可以兼领一次退休金和月退休金。一次退休金即以退休人员最后在职时的月俸额,及本人实物代金为基数,按任职之年限,依照规定一次性发给。月退休金即自公务员退休之次月起发给,其任职满 15年者,按原月薪75%给与,以后每年加发1%,但以增至90%为限。 5　台湾地区公务员管理的经验启示 台湾地区的公务员制度发展起步早、时间长,有不少经验值得借鉴 有关公务员制度建设,即传承了中国古代以来的考试、铨叙、监察制度的精髓,也吸取了西方文官制度的合理成分,并在实践中不断总结完善。如孙中山先生创立的“五权宪法”,倡导监察权、考试权独立的精神,对于限制人事管理行政权的扩张,具有积极作用;通过立法,使公务员管理有法可依,规范了公务员管理,保障了公务员的合法权益;对公务员的分等分类管理,使得管理更具可操作性和可行性;通过各种形式的考核、培训,保证了公务员的基本素质。参考文献 [1]李俊清.移植与嬗变———论现代文官制度在中国的创建[J].政治学研究,2006,(4). [2]周敏凯.比较公务员制度[M].上海:复旦大学出版社,2006. (原文转载于现代商贸工业2010.13 编辑：秦利明）