城市规划法的重要意义

改革开放以来，特别是近20年来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，我国的城乡发展建设发生了深刻的变化，城镇化呈现出新的特点。

一是我国的城镇化水平大大提高。城镇化率由1978年的17.9%，上升到2006年的43.9%.城市数量和规模迅速增加，一些地区形成了联系紧密的城市群。1978-2006年，全国城市总数由193年增加到656个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到140个，中等城市从60个增加到230个，小城市从93个发展到286个。从城市发展的趋势看，呈现出城市区域化和区域城市化。一些地方出现了联系紧密的城市群，如我国的“长三角”、“珠三角”、“京津冀”等城市密集地区，其经济社会影响力日益增强。

二是国家投资体制、财税体制以及土地使用制度等发生了根本性的变化。由改革开放初期，我国城市建设基本上由政府主导的一元化投资体制，向现阶段政府、社会多方参与的多元化投资体制转变。土地使用制度由单一的政府划拨方式，向土地出让方式（招、拍、挂）占主体的有偿使用方式转变。加上中央政府、地方政府财税体制改革等，都对城乡规划体制产生了重大影响。

三是小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化。1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2006年，建制镇数量已达17645个，新增的建制镇大多由原乡建制发展而来，是一定区域农村经济社会发展的中心，并正在发展成为以为农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇，并在事实上构成了具有中国特色的城镇化的重要组成部分。这种地位和作用是一般意义上的城市或者农村所无法替代的。

四是流动人口数量庞大。我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。由于户籍和土地制度等原因，其绝大多数户口在农村，工作生活在城镇，即在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工，各种待遇与市民相差较大，而形成了一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象。

目前，我国的经济社会发展水平总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。党的十六届三中全会提出的统筹城乡发展，完善社会主义市场经济体制，党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村等重大战略，就是从社会主义现代化建设的全局出发，统筹城乡区域发展。要坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。 1989年全国人大常委会颁布了《中华人民***和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），1993年国务院颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，标志着我国城乡规划工作已进入了法制化轨道，形成了依法进行城乡规划的制定和实施管理的基本制度。这对于加强城市、村庄和集镇的规划、建设与管理，遏制城市和乡村无序建设、破坏生态环境等问题，促进城乡健康协调发展，发挥了重要作用。但是，近年来，随着城镇化进程的加快和社会主义市场经济体系的逐步建立，城乡规划作为保障城镇化健康有序发展的重要公***政策，其原有的管理体制、机制遇到了一些新的问题，原有法律制度已不能完全适应形势发展的需要。

第一，随着经济社会的发展和城镇化进程的加快，城乡之间的联系日益紧密，特别是在城市所在区域的经济社会发展中，城市和乡村的发展日益交融，互为影响，但原有规划管理制度是建立在城乡二元结构基础上的，就城市论城市，就乡村论乡村，这种规划制定与实施模式已经不适应城乡统筹的需要，影响了城乡协调健康发展，也带来了严重的经济和社会问题。

第二，原有城市规划仅考虑单个城市的发展，没有从更广泛的范围内统筹考虑城市之间的协调发展和城镇体系布局的优化，从而出现区域性基础设施重复建设，导致资源的浪费和城镇体系布局的不当。

第三，一些地方出现了盲目扩大城市规模，圈占土地，搞不切实际的“形象工程”、“政绩工程”，不重视资源保护的现象。规划的制定和实施过程中缺乏充分的社会参与和专家论证，对行政权力缺乏必要的制约，一些地方政府随意变更规划，甚至无视规划进行建设活动。这些现象反映了在城乡建设发展的指导思想上出现了偏差。

第四，乡和村庄规划管理薄弱，村庄建设散乱，既浪费了土地资源，又破坏了人居环境。部分乡、村庄没有规划，一些乡规划、村庄规划盲目模仿城市规划，没有体现农村特点，难以满足农民生活和农村发展的需要，无法真正实施。

第五，原有的《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》中的规划实施制度已经不能适应土地使用制度改革和国家投资体制改革的需要，亟须进行调整。如，随着国有土地使用权的取得方式由主要通过划拨方式取得向主要通过出让方式取得的转变，建设用地规划许可证的发放环节和程序也需要进行相应调整。

第六，原有的《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》中的法律责任过于原则，对有关行政主管部门违法行为未设定相应的法律责任，对违法行为的处罚力度不够，对违章建筑的处理未作界定，执法机关自由裁量权过大，现实中以罚代拆现象严重，违法建设行为屡禁不止。 城镇化发展是一个长期的历史过程。城乡规划法律制度应与时俱进，根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。

一是要落实科学发展观，统筹城乡协调发展，建立统一的城乡规划体系。合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，打破传统的城乡二元结构发展模式，建立统一的城乡规划体系。

二是要提高城乡规划制定的科学性，保障规划实施的严肃性。要把全面建设小康社会的目标和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会以及社会主义新农村建设等要求作为城乡规划建设的指导思想；按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水平；要健全规划决策机制，完善决策程序，加强规划的审查和审批；要加强对城乡规划的行业管理和建设，严格管理规划编制机构，实行注册规划师制度，规范规划编制单位和人员的行为；加大公众参与城乡规划的力度，进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督，保障城乡规划的全面、有效实施。

三是要明确城乡规划的强制性内容，保障社会和公***利益。针对我国城镇化快速发展过程中的特点，城乡规划编制和管理的重点，应由确定开发建设项目转变为对各类资源节约利用和对公***利益的有效保护以及引导公***财政投入到重要的基础设施和公***服务设施上。把绿地、自然与历史文化资源、水系、环境保护、主要基础设施和公***服务设施、防灾减灾等规划内容作为强制性规定，不得随意修改和调整。同时，城乡规划应坚持以人为本的原则，以建设和谐社会为目标，维护社会公平，保障公***安全。城乡空间布局和建设应在保护公***利益的前提下，尊重和保护群众的合法权益，防止大拆大建，解决好关系群众切实利益的人居环境问题，不断提高人民群众的生活质量。

四是要建立事权统一的规划行政管理体制，保障规划的全面实施。明确各级政府在组织编制和审批城乡规划、实施城乡规划方面的权力和责任，各级政府应依法行使各自的规划管理权、监督权。通过不同层级政府规划事权的划分，形成强有力的规划行政管理体制，保证城乡规划的有效实施。

制定出台《中华人民***和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）是从我国国情和各地实际出发，以多年的城市和乡村规划工作实践经验为基础，借鉴国外规划立法经验，进一步强化城乡规划管理的具体体现。它的出台，对于提高我国城乡规划的科学性、严肃性、权威性，加强城乡规划监管，协调城乡科学合理布局，保护自然资源和历史文化遗产，保护和改善人居环境，促进我国经济社会全面协调可持续发展具有长远的重要意义。