地矿行政管理法规立法的客观条件和法律依据

一、地矿行政管理法规立法的客观条件

立法的客观条件是进行科学立法活动的客观依据，即立法应在政治、经济等社会活动所产生的社会关系需要法律调整，并且为法律调整提供可能的情况下进行。地矿行政管理法规的立法，同样是在一定的客观条件下进行的，只有当一定的地质勘查、矿产资源开发等社会活动出现，其产生的社会关系需要用法律来加以调整，并为法律调整提供了可能的条件下，才能进行一系列立法活动。

改革开放以来，我国的地质勘查、矿产资源开发和地质环境等领域的管理体制发生了很大的变化，出现了许多新的情况，产生了大量的社会关系，许多社会关系迫切需要法律调整并为法律调整提供了可能，近年来的立法和执法实践也证明了这一点。

（一）政府机关职能转变对立法的需要

政府机关的职能就是行政，行政必须依法，这是社会主义法治原则的基本要求。我国的经济体制和政治体制要求进一步强化国家管理地质矿产工作的职能。国务院批准的部门“三定”方案赋予的地质矿产行政机关履行地质勘查行业管理、矿产开发监督管理、矿产资源管理和地质环境监督管理等职能。这些职能，是国家管理地质矿产工作的集中体现，它们所涉及的社会关系的范围十分广泛，覆盖全社会，必须依靠法律来规范。为适应社会主义市场经济体制和管理体制改革的客观需要，建立健全地质矿产法规体系，制定地矿行政管理法规，依法进行行政管理，才能保证国家地质矿产各项政府管理职能的贯彻实施。

（二）地矿工作发展的需要

随着社会生产力和地质科学技术的发展，地矿工作涉及的领域不断扩大，当前世界面临的三大问题：人口、资源和环境，地矿工作直接或间接地对这三方面都有影响。地矿工作不仅从事地质矿产资源勘查、开发利用，而且对人类赖以生存的地质环境进行保护防治。为此，它要开展两个方面的工作：

第一，进行国土地质背景评价，为国民经济和社会发展决策服务。地矿工作在国家生产力布局、基本建设规划和农业发展中的作用日益重要。生产力的布局必须考虑矿产资源的分布和总的地质环境条件。农业地质工作的开展，为推进农业生产的发展起到了积极的作用。

第二，从事地质灾害监测评价。地质灾害监测主要是对原生自然灾害和次生自然灾害的监测。前者如滑坡、泥石流等；后者如水库蓄水造成的基坡稳定性破坏，矿产开发造成的地面坍塌等。城市的整体规划、工业基础设施规划也要全面、综合地考虑地震、地层断裂、滑坡、地面沉降等地质环境状况。要预防、治理这些地质灾害，就必须对这些地质灾害进行大量的地质监测和评价。地矿工作已不再是单纯的找矿，还要进行大量的基础性、公益性地质工作，它涉及到水文、工程、环境、农业、旅游、军事、灾害和疾病防治，以及国土规划与整治等国民经济和国防建设许多领域。在这些地质勘查工作的社会活动中产生了大量的社会关系，而它们并未被现行的矿产资源法等法规所调整，而现行地矿工作发展却迫切需要法律来全面地调整这部分社会关系，因而需要从地矿工作发展客观需要和可能出发，制定和完善有关调整地矿工作关系的新法律、新法规和新规章。

（三）矿业经济发展的需要

随着我国经济体制改革的深入，矿业经济领域出现了许多新的经济现象，就采矿主体而言，由过去的全民所有制矿山企业单一主体扩展到国有矿山企业、集体矿山企业、私营矿山企业、外商投资矿山企业和个体采矿者等多种主体。目前，矿业企业除了1万多座国有矿山企业外，乡镇集体矿山企业和个体采矿者已发展到28万个左右，外商投资矿山企业相继出现。他们的生产活动使得矿业迅速发展。但是，由于采矿主体利益的多元化，各种利益矛盾冲突和矿业纠纷不断，社会经济关系变得更加复杂，必须在现有的矿产资源法等法律、法规基础上，修改和完善法律、法规，以建立起符合社会主义市场经济体制要求的矿业新秩序，促进和保障矿业的健康发展。

（四）矿产资源合理开发利用和保护的需要

我国矿产资源总量丰富，但是，人均资源量相对不足，到2000年以后，矿产资源的形势更为严峻，将严重制约我国国民经济的发展。解决我国矿产资源供需的矛盾，一方面要加强地质勘查工作，寻找新的矿产资源；另一方面，要按照党的十五大提出的“资源开发和节约并举，把节约放在首位，提高资源利用效率”的方针和任务，合理开发利用和保护矿产资源。当前，浪费和破坏矿产资源的现象仍然十分严重。各类矿山企业的采矿回采率很低；矿产资源综合回收利用水平也很低，据统计，约三分之一的矿山企业没有进行综合开发；采富弃贫，采主弃副和采易弃难等损失、浪费资源的现象较为普遍；有的地区、有的矿种乡镇集体矿山企业和个体采矿者非法采矿、乱采滥挖、争夺哄抢矿产资源的现象还很严重。因此，必须进一步健全有关法规，运用法律武器，建立良好的矿业秩序，加强对矿产资源的保护，以保障我国矿业的持续健康发展。

二、地矿行政管理法规立法的法律依据

立法的法律依据包括立法权依据、立法程序依据和立法内容依据。这里所说的地矿行政管理法规立法的法律依据仅指后者，即立法内容依据。地矿行政管理法规立法的法律依据主要是宪法和民法通则、刑法及矿产资源法、环境保护法等有关的法律。

宪法是根本法，是我国一切法律的立法依据，它确定了国家管理地质矿产工作的根本原则和制度。宪法第9条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵动物、植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”宪法确立了矿藏即矿产资源属于国家所有，国家保障其合理利用，禁止侵占和破坏矿产资源等根本性制度。这一制度在我国民法通则、刑法、矿产资源法和环境保护法中，根据其规范的不同性质，从不同角度得到了具体的体现。

首先，民法通则从民事权利角度，将国家作为民事法律关系的主体，对我国的矿藏享有专有权，即这种权利具有排他性。除国家外，其他任何民事主体都不能也不允许成为矿藏的所有者。民法通则第81条第4款规定，“国家所有的矿藏不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。同时，将采矿权作为一种民事权利予以保护，明确规定这种权利的主体，可以是法人或公民。

其次，刑法从刑事规范角度，根据其任务和功能，对矿产资源的所有权与其相关的采矿权给予了保护。矿产资源作为国家的财产决不允许受到侵害和破坏；采矿权作为采矿权人的重要民事权利，不得受到非法侵害。刑法第343条规定，“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；造成矿产资源严重破坏的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”“违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。”刑法的这些规定，将矿产资源所有权和采矿权作为重要的社会关系予以保护。

第三，矿产资源法从行政规范的角度，规定了矿产资源国家所有的属性和破坏矿产资源的行政责任。根据宪法精神确立了我国矿产资源勘查、开发和保护的基本方针、原则和制度，规定了探矿权和采矿权的取得、流转、消灭和保护的程序性和实体性制度。矿产资源法第3条规定，“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表和地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏矿产资源。”“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；”“国家保护探矿权和采矿权不受侵犯。”这是对矿产资源所有权及其使用权——探矿权与采矿权的属性和对其保护的基本性规定。

第四，环境保护法亦从行政规范角度对保护矿产资源和自然环境作了规定。环境保护法第19条规定，“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”这一规定适用于矿产资源开发过程中对生态环境保护的基本性规定。

我国民法通则、刑法、矿产资源法和环境保护法所规定的上述各种性质的法律规范，是对我国宪法所确立的矿产资源开发、利用和保护及与其相关的生态环境保护的根本性原则和制度的具体体现。这些法律规范同宪法***同构成了我国地矿行政管理法规立法的基本准则。

地矿行政管理法规立法的主要任务，就是要把上述法律确定的基本原则、基本制度和基本规范具体化，以形成健全、完善的地矿行政管理法律体系。