急需《江苏省深化农村信用社改革试点工作实施方案》全文，文号、日期，谢谢

一、充分肯定近几年来农村信用社改革发展取得的成效

1997年第一次全国金融工作会议以来，按照党中央、国务院的统一部署，在人民银行的监督管理和有关部门的关心支持下，各地农村信用社在改革体制、改进管理、改善服务等方面做了大量工作，取得了明显成效。截至2003年6月末，全国农村信用社***有法人机构34909个，其中农村信用社32397个，县级联社2441个，市（地）联社65个，省级联社6个。职工62.8万人。各项存款余额22330亿元，占金融机构存款总额的11.5%；各项贷款余额16181亿元，占金融机构贷款余额的10.8%。

（一）为“三农”服务的方向进一步明确，支农投入明显增加。

1996年底行社脱钩以来，人民银行积极引导农村信用社端正经营方向，改进服务作风，加大对农民和农业的信贷投入，在支持农业、农民和农村经济发展中发挥了重要作用。特别是近年来推广农户小额信用贷款和联保贷款，有效缓解了农民贷款难问题，受到广大农民群众和社会各界的好评。截至2003年6月末，全国农村信用社农业贷款余额6966亿元，占全部金融机构农业贷款总额的83.8%，农业贷款比1996年增加5479亿元，农贷比重由1996年的23%增加到现在的43%，提高20个百分点。农业贷款中农户贷款余额5552亿元。农村信用社已逐步成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。

（二）内部管理逐步规范，资产质量和经营状况有所好转。

几年来，农村信用社加强内部管理，规范完善制度，自我发展和自我约束能力不断加强，内部经营机制的转化和管理工作力度的加大，使农村信用社资产质量、经营状况逐步改善。近5年来，全国***减少农村信用社法人机构1万多家，精简正式员工1万多人，清退临时工3万多人。不良贷款比例由1999年的51.23%下降到2002年的36.92%，今年6月末又比年初下降5个百分点。全国农村信用社2000年、2001年和2002年分别减亏增盈52亿元、38亿元和71亿元。

（三）金融监管逐步加强，农村信用社风险得到初步控制。

为加强农村信用社监管，人民银行自上而下组建了合作金融监管机构，充实了监管人员，先后制定下发一系列农村信用社的监管制度和办法，突出了监管重点，落实监管责任，重点加强了对高风险社的跟踪调查和监控，农村信用社风险得到初步控制。

（四）农村信用社的改革进行了初步试验和探索，为进一步改革积累了经验。

党中央、国务院非常重视农村信用社改革问题。1996年以来，国务院多次下发文件，并组织有关部门对农村信用社问题进行调查研究。国务院领导同志还多次到基层农村信用社考察工作，并作重要指示。经国务院批准，2000年7月开始，人民银行和江苏省人民政府组织开展的江苏省农村信用社改革试点，在以县（市）为单位统一法人、试办农村商业银行以及组建省级联社等方面进行了有效探索。1999年到2000年间，全国还试点组建了65家市（地）联社、6家省级联社和5家省级信用合作协会。今年上半年，又试点组建了浙江鄞州农村合作银行。

农村信用社改革与服务工作虽然取得了一定的成绩。但也应该冷静地看到，由于多方面原因，当前农村信用社还存在一些突出问题需要解决。主要是：产权不明晰，法人治理结构不完善；管理体制不顺，管理职权和责任不明确；历史包袱沉重，资产质量差，潜在风险仍然很大；农村信用社在服务方式、融资渠道和服务手段等方面还不适应农民和农村经济发展的需要。由于农村信用社存在问题的多重性和复杂性，在涉及管理体制、产权制度等一些根本问题上，尚没有取得实质性突破。

2002年初全国金融工作会议后，国务院成立了由人民银行牵头的深化农村金融和农村信用社改革专题工作小组。专题工作小组在以往工作基础上，根据中发〔2002〕5号文件精神，于2002年10月28日向国务院上报了《深化农村信用社改革实施方案》，并经总理办公会原则同意，要求作进一步修改后正式报国务院批准。今年5月，家宝、黄菊同志先后两次听取了农村信用社改革专题的汇报。根据“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的改革总体要求，专题工作小组在原实施方案的基础上，起草上报了《深化农村信用社改革试点方案》。国务院15号文件的下发，标志着农村信用社深化改革在历经多年论证、探索的基础上，已经进入了具体实施的阶段。可以说，这一方案是党中央、国务院、各级政府、各有关部门以及广大农村信用社监督管理干部***同努力的结果。

回顾总结六年来农村信用社的改革与发展，主要有以下几个方面的体会：

第一、农村信用社的改革与发展必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大精神，解放思想，实事求是，与时俱进。要注重制度建设和体制创新，坚持正确处理改革、发展与稳定的关系，在保持稳定中深化改革，通过深化改革促进发展与稳定。

第二、农村信用社的改革与发展必须坚持为“三农”服务的宗旨。农村信用社要立足社区，扎根农村，贴近农民，坚持为农业、农村和农民服务的市场定位。通过深化改革，切实提高农村信用社服务能力和服务效率，从根本上解决农民贷款难问题，支持农民增加收入，支持农村产业结构调整，支持农村全面建设小康社会。

第三、农村信用社的改革与发展必须坚持因地制宜、分类指导的原则。我国农村经济发展很不平衡，东西南北差异较大。各地农村信用社的经营状况和风险管理水平也不一样。因此，农村信用社改革要结合各地不同情况，实施分类指导。

第四、农村信用社的改革与发展必须始终坚持市场经济的取向。农村信用社改革要按照建立社会主义市场经济体制的要求去思考、去深化，着力培育农村信用社作为独立市场主体的地位，增强其自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险的意识。通过改革，要重点明确产权关系和管理责任，建立审慎的会计制度和科学有效的激励和约束机制，加强信息披露和社务公开建设，使农村信用社逐步走上良性循环轨道。

第五，农村信用社的改革与发展要按照中央统一部署，充分发挥地方主动性和积极性的原则，努力做到农村信用社立足自身深化改革、转换机制和国家、地方必要的政策扶持相结合，农村金融改革和农村社会发展模式改革相协调，完善体制和提高经营管理人员素质相协调。

二、认真学习贯彻国务院15号文件精神，领会和把握改革试点工作的主要任务

学习和贯彻国务院15号文件精神，领会和把握好这次改革试点的主要任务，是做好改革试点工作的前提。

（一）统一思想，提高对深化农村信用社改革工作重要性的认识。

这次深化农村信用社改革试点工作，是党中央、国务院作出的一项深化农村金融改革的重大决策，是关系到我国亿万农民切身利益和农业、农村经济发展的一件大事。

我国是一个农业大国，农业是国民经济和社会发展的基础。发展农村经济，增加农民收入，不仅是农村发展的紧迫任务，而且也是贯彻扩大内需方针，促进整个国民经济持续、快速和健康发展的重大问题。党的十六大提出要全面建设小康社会。中央也多次强调，全面建设小康社会必须统筹城乡经济社会发展，要更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农民、农业和农村经济发展问题作为经济工作的重中之重，放在更加突出的位置。增加对农业和农村的资金投入，解决农民贷款难，是增加农民收入，促进农村产业结构调整和农村经济发展的重要途径。在这一方面，农村信用社具有点多、面广和贴近农民的先天优势，特别是随着国有银行县（市）以下机构网点的逐步收缩，农村信用社在实现我国农村经济发展的新一轮战略目标中，必将发挥更加重要的作用。因此，中央多次强调，要加快农村信用社改革步伐，要从巩固农业基础地位、增加农民收入、促进农业和农村经济稳定发展的战略高度，充分认识农村信用社改革的重要性和紧迫性。我们要认真学习国务院15号文件，深刻领会其精神实质和重要意义，吃透改革试点工作的相关政策和具体要求，统一思想，提高认识，保证试点工作正确、顺利进行。

（二）因地制宜，分类指导，改革农村信用社产权制度。

产权问题是建立现代企业制度的核心和主要内容，也是建立合理科学、归属清晰、权责明确、保护严格、流转自由的现代法人治理结构的基础。由于政治、经济及管理体制等多方面因素的影响，我国农村信用社的产权关系长期处于模糊状态，一直没有得到很好解决，主要表现在：农村信用社作为金融企业，究竟谁是所有者不明确，所有者和经营者的关系不明确，出了问题究竟由谁来承担其经营管理的责任不明确，从而使得农村信用社管理体制改革、金融风险化解、经营管理改善以及相应扶持政策等，缺乏坚实的制度基础。因此，改革农村信用社产权制度是深化农村信用社改革的一个首要问题。其主要目的，就是从我国实际出发，因地制宜鼓励各类资本持股，相互融合，实现农村信用社投资主体多元化，探索适合农村信用社特点的多种有效的产权模式和组织形式，真正解决农村信用社“由谁出资、由谁管理、出了问题由谁负责”的问题，形成“资本自聚，经营自主，盈亏自负，风险自担”的机制。

需要指出的是，农村信用社产权改革主要解决的是所有制、所有权的问题，而通过产权改造，最终目的是要促成农村信用社内部机制的转换，促成一个合理、有效的营运和管理机制的建立。千万不能以简单的股权量化或者以表面上的企业资产股权化来取代良好公司治理结构和良好机制建设的全部内容，要注重加强对关联交易和内部关系人交易的合理控制。对此，国务院批准的方案充分考虑到了我国农村经济发展的不平衡性和不同地区农村信用社经营状况、经营环境的差异性，提出要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，可以进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造，对暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制，对股份制改造一时有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。

按照这一要求，各地在推进产权制度改革时，要做到有组织、有领导，具体选择什么样的产权制度安排，确定什么样的农村信用社组织形式，要做到公开、透明和比选自由；要充分尊重农村信用社及其社员的意愿，不能搞强迫命令；要履行相应的法律手续，做到合法、合规；要把产权明晰与法人治理结构的完善和落实内部管理责任紧密结合起来，特别要注意，既要维护所有者的合法权益，又要确保其履行出资人职责，还要规范出资人行为，不直接干预农村信用社的日常经营管理活动，建立决策、管理、监督相互制衡，激励和约束相互结合的经营机制，建立资本经营预算制度和经营业绩、风险控制的考核体系；要坚持为“三农”服务的宗旨，即使是实施股份制改造的金融机构，也要拿出一定比例资金支持当地农业生产。

（三）完善管理体制，落实省级政府对农村信用社的管理责任。

农村信用社的管理体制也是长期以来没有得到很好解决的一个重要问题。通过总结农村信用社50多年来改革与发展的经验和教训，国务院明确，把对农村信用社管理的责任交由省级政府负责，同时明确由国家专门机构负责监管，农村信用社作为企业法人实行自主经营、自我约束、自我发展、自担风险，从而形成“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。

把对农村信用社的管理责任交由省级政府负责，主要考虑农村信用社是农村经济的重要组成部分，同时也是地方性金融机构，服务对象是农民，服务区域在农村，服务的目标是促进地方经济的发展。因此，农村信用社的改革与发展离不开地方政府的支持与指导，地方政府有责任、也有能力加强对农村信用社的领导、管理和支持。另外，农村信用社是为社区服务的金融组织，虽然作为各自独立的金融企业法人，但其自我约束和自我发展的能力还不强，客观上也还需要对它进行相应的管理，尤其是风险的防范和违法、违纪、违规案件的及时查处等。当然，从历史经验教训看，把农村信用社交由县以下基层地方政府管理，可能会导致对农村信用社业务经营的不适当干预，这是我们时时都要加以警惕的。但也要看到地方政府管理的积极的一面，随着金融形势的变化和政府职能的转变，省级政府已经具备了管理地方金融的能力，把农村信用社交由省级政府直接管理，有利于明确管理责任，也有利于为农村信用社的发展创造好的环境。国务院方案明确，省级政府对农村信用社的管理权不能层层分解下放，这是改革试点必须把握的一个基本原则，但在具体实施过程中，省级政府也可结合实际，适当赋予地（市）、县（市）政府协助管理的责任，以发挥基层政府的积极性。

由省级政府承担对农村信用社的管理，必须坚持“政企分开”原则。按照市场经济条件下政府职能转换的要求，政府的管理主要是通过社会管理和公***服务职能的完善，更大程度地发挥农村信用社在农村金融资源配置中的基础性作用，增强他们的活力和竞争力；完善法人治理机制，健全农村信用体系，规范农村金融市场秩序，支持保护其债权的安全与完整，促进建立和完善农村金融与经济、社会协调发展的机制；监督管理其依法依规选人用人并履行职责，促进农村金融人力资源和能力建设，探索农村信用社减员增效工作的稳健进行，帮助分流和安置富余人员，绝不能干预农村信用社的具体经营活动和授信决策。

另外，试点地区要按照精简、高效的原则，探索合适的省级管理机构形式，使省（区、市）政府领导落到实处，以具体承担对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。具体成立省级联社，还是其他形式的管理机构，由各省级政府自行确定。但不论是什么形式的机构，都必须是在基层农村信用社组织的基础上，成为产权明晰、内控严密、服务良好、结构健康的管理机构。

关于地（市）级要不要设立农村信用社管理机构问题。考虑到减少管理环节、降低管理成本、减少风险和减轻基层负担等因素，方案提出，地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构，可因地制宜设立必要的省级管理机构的派出机构，以便于管理工作的开展。但地（市）机构的设立，一是要有充分理由，二是不要搞群体攀比。

各地在组建省、地管理机构时，要保护好现有从事农村信用社行业管理工作的人员，充分发挥他们在管理工作中的积极性以及具有多年管理经验的优势。

（四）增强服务功能，牢固树立为“三农”服务的经营宗旨。

农村信用社改革的根本目的在于，通过改革，进一步提升农村金融服务水平，提高金融服务的效率。股权结构的设计与安排，要在坚持股权多元化原则的基础上，最大限度地考虑到广大农民群众的利益。同时，无论采取何种制度安排，都要从当地农民和农村经济发展的实际需要出发，进一步增强和完善农村信用社服务功能，要立足社区，面向“三农”，拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务手段，提高服务效率。

（五）落实扶持政策与促进农村信用社转换机制相结合，充分发挥扶持政策的积极效应。

农村信用社历史包袱非常沉重，严重制约了服务“三农”功能的发挥，也成为影响农村信用社体制改革和健康发展的重要障碍。这些包袱是多年积累形成的，形成原因比较复杂，既有农村信用社自身经营管理方面的原因，也有行政干预及其他外部环境的因素。为了帮助农村信用社消化历史包袱，同时也为了促进深化改革试点工作的顺利进行，对试点地区农村信用社，国务院决定，在财政、税收、资金和利率方面给予必要的政策扶持，我们一定要用好政策，充分发挥政策扶持的积极效应。

一是要克服依赖的思想。目前出台的这些政策，充分体现了党中央、国务院对农村信用社工作的高度重视。但消化解决农村信用社历史包袱，不可能一蹴而就，需要发挥多方面积极性。中央、地方要给予必要的扶持，农村信用社更要立足自身深化改革、转换机制、加强管理、发展业务，在改革和发展中逐步消化。

二是要把政策运用与深化改革、机制转化切实结合起来。改革方案明确要求，对农村信用社的扶持政策要与实施改革的效果紧密挂钩，专项票据的使用要有条件，专项再贷款的安排也要按照约束条件分阶段进行等。通过这一措施，一方面敦促地方政府切实负起责任，另一方面，也促使农村信用社采取有效措施，扎实转换机制。试点地区农村信用社要切实按照 “四自”原则，建立健全激励和约束机制，加强内部管理，进一步健全完善贷款审批、财务收支、风险控制等内控制度，降低不良贷款，压缩人员，减少成本，努力扭亏增盈，防范和控制新的经营风险。

三是要严格按照国务院要求，在政策落实过程中，清查资产，追讨债务，分清责任，严惩犯罪。

四是要充分考虑不同地区农村信用社在经营状况、资金实力以及流动性等方面存在的差异，在具体资金扶持政策运用上，允许在一个省（区、市）范围内，部分县（市）选择专项再贷款，部分县（市）选择央行票据。

三、全力以赴做好深化农村信用社改革试点的组织实施工作

深化农村信用社改革试点工作涉及面广，政策性强，情况复杂，要切实加强对试点工作的组织领导，严密部署，精心组织，认真实施。

（一）在国务院领导下认真组织实施改革试点工作。根据国务院要求，此次深化农村信用社改革试点工作由银监会负责组织实施。这是党中央、国务院赋予银监会的一项繁重而光荣的任务。我们一定在国务院统一领导下，把深化农村信用社改革试点工作作为当前及今后一个时期的重要任务，集中精力，集中人员，全力以赴做好组织实施工作，努力做到圆满完成任务，不负众望。

会后，各试点省（市）要抓紧成立深化农村信用社改革试点工作领导小组，由分管省（市）长任组长，银监会派出机构、人民银行分支机构及财政、税务、工商等政府有关部门作为成员单位参加，统一规划，明确职责，加强领导。各试点省（市）领导小组要根据国务院下发的试点方案精神，结合本地实际，在调查研究基础上，提出试点的具体实施方案，明确农村信用社增资扩股、明晰产权、完善法人治理结构以及加强内部控制建设等具体措施。各试点省（市）提出的具体实施方案由银监会负责审核，报国务院批准后，部署实施。

试点过程中，银监会分支机构、人民银行分支行和地方政府及政府有关部门要加强相互间信息沟通和工作协调。银监会及其分支机构要切实加强对各地试点情况的跟踪指导和督促检查，人民银行及其分支机构也要做好改革试点特别是有关政策扶持的核实和监督工作。对试点过程中出现的新情况、新问题，各地要认真研究，及时处理，重大问题，要及时请示汇报。

试点地区农村信用社要认真组织学习改革文件，动员广大职工积极投身到改革中来。要做好清产核资工作，通过清产核资，摸清家底，全面查清核实农村信用社和县（市）联社资产、负债、所有者权益及经营的真实状况，核实各项资产损失，落实债权债务。在清产核资基础上，以县（市）为单位，对辖内农村信用社做好分类排队工作，以县（市）为单位做好政策扶持的测算。要按照改革方案的要求，建立健全股本扩张机制，扩充资本实力，增强抗御风险能力，采取有效措施转换内部经营机制，完善治理结构，提高金融服务水平。

需要明确的是，清产核资要在省级政府的统一组织下进行，清产核资结果不作为有关政策给付的依据，只与农村信用社产权改革和改善治理结构有关。对农村信用社政策补贴数量（实际资不抵债额的计算）以2002年末已上报的金融监管数据为准，并按照国务院要求，由人民银行分支行、银监会分支机构和地方政府***同做好有关扶持政策的监督执行工作。

关于改革试点的时间安排。试点工作从2003年下半年开始，力争年底之前完成管理体制改革试点工作，将农村信用社管理责任交由试点省（市）政府负责，并将有关扶持政策落实到试点省（市）。农村信用社产权制度改革，在总结改革试点经验的基础上，逐步推开。

（二）正确处理好改革、发展和稳定的关系。

各试点省（市）要严格按照国务院《通知》的要求，在确保改革试点工作积极稳妥进行的同时，保持农村信用社各项管理工作的连续性和支农服务工作的正常开展。省级政府要切实负起对农村信用社的管理责任，按照国家有关法律法规，指导农村信用社做好支农服务工作，有效地支持农业和农村经济的发展。

要遵守纪律，顾全大局。严格防止借改革之机突击进人、突击花钱、突击放贷，防范各类道德风险。要采取有效措施，加强信贷、财务、会计等内部控制制度建设，加大各类案件的防范和查处力度，对违法违规的单位和个人，要严格依法做出处理，构成犯罪的，要及时移交司法机关处理。

银监会及其派出机构要按照职能分工和要求，全面做好农村信用社的金融监管工作。要更新监管理念，强调法人监管和风险监管，切实加强对辖内农村信用社的现场检查和非现场监测，进一步落实监管责任。要注意防范和处置农村信用社风险，特别对高风险农村信用社以及转制为农村信用社的城市信用社，要重点做好资金头寸匡算，掌握资金缺口，加强跟踪监控。对可能出现支付风险的，要做到及时发现、及时跟踪、及时预警、及时提出处置预案，防止发生挤兑，影响农村社会安定。

（三）正确处理改革试点和面上工作的关系。在国务院确定的试点省（市）推开农村信用社的改革以后，其他非试点省（区、市）农村信用社的监督和管理，按照国务院《通知》精神，仍“按照现行管理体制，银监会及其分支机构要切实加强对信用社的监督和管理”。这就是说，对非试点地区农村信用社的监管以及管理问题，仍由银监会及其分支机构负责。

一是关于面上改革问题。除国务院批准的7个深化农村信用社改革试点省（市）外，江苏省农村信用社由于2000年开始已经开展了改革试点，在总结经验基础上，按照国务院文件精神继续进行深化改革的试点。其他非试点省（区、市）也要按照国务院文件精神，认真做好改革的各项准备工作。对符合以县（市）为单位统一法人条件的，经省（区、市）银监局批准，各地可以先行开展。另外，对符合农村商业银行或者农村合作银行条件的，也可进行部分试点。

二是关于加强管理问题。非试点地区，要按照国务院要求，由新组建的银监会分支机构在承担对辖内农村信用社金融监管的同时，也要承担起过渡时期对农村信用社的行业管理责任，以保持农村信用社管理工作的连续性。人民银行现有从事农村信用社管理工作的干部，按照银监会党委的统一要求，继续做好对农村信用社的行业管理工作，做到队伍不散、工作不断、秩序不乱。

三是关于风险的防范和处置问题。目前，对农村信用社支付风险处置按照以下原则掌握：对当前部分地区农村信用社以及由城市信用社改制的农村信用社出现的支付风险，由监管部门提出处置预案，并在地方政府的支持下，做好风险处置工作。对农村信用社支付风险的救助程序，仍按照先由县级联社调剂资金予以解决；资金不足，需要动用存款准备金的，仍按现行规定，由人民银行分行批准解决；需要增加紧急再贷款的，仍以县联社为单位承贷，按照规定程序报人民银行审批。

四是关于进一步做好信贷支农服务工作问题。近年来，农村信用社在信贷支农工作方面做了大量工作，特别是推广农户小额信用贷款和联保贷款，简化贷款手续，方便农民借贷，受到广大农民群众的普遍欢迎，也受到社会各界的一致好评。但也应当看到，农村信用社的支农服务工作在服务方式、服务手段、服务领域等方面也还存在很多需要进一步改进的地方，特别是面临农村经济发展和农村产业结构调整的新形势，我们还有很多工作需要进一步研究，提高支农服务水平。各地要按照党中央、国务院关于农业和农村经济工作对农村金融服务提出的新要求，结合农村信用社的特点，进一步提高对支农服务工作重要性的认识，牢固树立为“三农”服务的基本宗旨，积极研发适应广大农民群众需要的服务品种，拓宽服务范围，提高服务水平。要进一步总结和完善农户小额信用贷款和农户联保贷款的办法，推广过程中要坚持因地制宜、分类指导原则，同时要量力而行，实事求是，对农民贷款的授信额度、授信范围与授信期限，一要结合当地的经济发展水平，二要结合农村信用社资金实际，同时，要把农户小额信用贷款和联保贷款的推广与农村信用体系培育和信用文化建设有机结合起来。要加强贷款质量管理，在加大沉淀资金清收盘活力度的同时，搞好新增贷款的质量监测与控制。

同志们，党中央、国务院对深化农村信用社改革工作寄予厚望，农村经济发展的新形势也给农村信用社的改革与发展提供了难得的机遇。让我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，齐心协力，勤奋工作，为深化农村信用社改革，改进农村金融服务，支持农业和农村经济发展，促进农民增加收入和城乡经济协调发展做出新的贡献