经济发展程度越高中央银行的独立性越强？

货币本位制的确立和二战后各国经济的发展，使得货币政策的重要性日益增强，相应地中央银行独立性问题也引起了广泛的争论。因为各国经济发展的实践表明，中央银行能否有效地制定和执行货币政策，保持货币隐定，在很大程度上取决于中央银行的独立性。

一、中央银行独立性的含义及衡量标准

中央银行独立性问题的提出，最初是要使其与商业银行相对脱离，不以营利为目的，而专注于中央银行业务。但随着国家对中央银行影响和干预的加强，中央银行日益沦为政府的工具，政府往往为了政治需要而牺牲货币政策。因此目前在讨论中央银行独立性问题时，主要是相对于政府而言的，简言之，中央银行独立性是指中央银行在履行其职能时受制于其他法律主体（主要是政府）的程度。

如何衡量中央银行独立性，存在不同的方法。总体看来，衡量中央银行独立性的标准有以下几个方面：(1)组织和人事独立性标准，主要看中央银行是否隶属于政府，政府对中央银行高级决策人员和管理人员的任免程序的控制能力；(2)职能独立性标准，主要看中央银行是否能独立制定和执行货币政策，如何解决货币政策与财政政策之间的冲突，是否有为政府赤字融资的强制性义务；(3)经济独立性标准，主要看中央银行是否有可独立支配的财源，是否有赖于财政拨款。需要指出的是，90年代以来，世界银行在一系列的报告和文章中，把影响中央银行独立性的因素加以数量化，以说明独立性的高低。

二、各国立法比较

从立法角度规定中央银行的法律地位，是决定中央银行独立性的一个重要因素，世界各国根据各自国家的历史文化传统、价值观念、政治制度、经济水平等因素，对中央银行的独立性作出了不同的规定。

1.美国

美国联邦储备委员会直接对国会负责，除了国会在个别时期授权美国总统发出指令外，一般情况下，任何人和部门均无权介入和干涉美联储货币政策的决策和执行。美联储根据调节经济的需要，独立掌握和控制货币供应量，独立制定存款准备率、贴现率，独立决定在公开市场买进和卖出证券的数量、种类和价格，并就货币政策的执行情况负责。美联储从成立之日起，财务也完全独立于财政，没有长期支持政府融资的义务。美联储主席由总统任命，但主席任期与总统任期相互错开，这样一届总统并不能像任命其他内阁成员一样，一开始就任命美联储主席，从而从人事上保证了美联储的货币政策不受总统的左右。

2.德国

根据《联邦银行法》的规定，联邦银行以稳定货币为目的来调节流通中的货币量和提供给经济部门的信贷量，有权独立制定和执行货币政策，不受政府约束就可作出对贴现、信贷、公开市场业务以及最低储备要求等方面的决定，联邦银行享有独自发行货币的权力，政府不能靠印制货币来弥补赤字。行长、副行长由政府提名，总统任命，但政府提名时须征求联邦银行理事会的意见。

3.日本

日本银行的一切活动都要在大藏省的领导和监督下进行，大藏大臣拥有对日本银行的一般业务命令权、监督命令权和官员解雇权。形式上，日本银行重大决策是通过日本银行的最高决策机构——政策委员会决定，包括货币政策的制定、政策工具的选择等。但实际上，委员会调整存款准备率必须获大藏大臣的批准；修改最高利率时，要经过“利率调整审议会”咨询之后才能实行，因此独立性较小。1997年4月《日本银行法》修正案通过后，独立性得到增强，赋予了日本银行独立地制定和执行货币政策、自行选择政策工具、自行决定采取何种形式去实现货币政策目标的权力。

4.意大利

意大利银行受财政部管辖，财政部代表可出席银行理事会议，当认为会议决议与法令不符时，有权暂时停止决议的执行。意大利银行总裁、董事经股东大会选举，由总统批准。在制定和执行货币政策方面，只有财政部长才有权变更银行存款准备率，财政部还决定着国库券的发行和发行利率。意大利银行有义务向财政部提供当年预算开支14%的透支贷款，有时还可超过这一比例。

5.中国

根据《中华人民***和国人民银行法》（简称《人民银行法》，以下同）的规定，中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监管。因此相对于国务院而言，人民银行只享有一般货币政策事项的决策权，而对于年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出决定，均要报国务院批准后执行。人民银行行长的人选，是根据国务院总理的提名，由全国人大决定；副行长由总理任免。人民银行不得对政府透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

上述各国立法，我们无法简单地去评价优劣，但有以下几点是不容置疑的：(1)中央银行独立性只是个相对的概念，中央银行不可能完全独立于政府，不可能不受政府的影响，即使在公认的中央银行独立性最强的德国，《联邦银行法》第13条也规定，联邦银行有义务就货币政策的重大问题向联邦政府提供咨询，并就政府的需要提供有关信息。而在美国，美联储只能在政府既定的经济政策和目标这一基本框架内工作，更说明了这一点。(2)中央银行独立性并非一成不变的，它总是处在不断的发展变化之中，且发展的趋势是不断增强的，如1995年《人民银行法》的通过、1997年《日本银行法》的修正、欧洲中央银行体系的确立（欧洲中央银行是以德国联邦银行为模板的，其独立性甚至有过之而不及）。（注：陈晓：《中央银行法律制度研究》，法律出版社，1997年版。）(3)中央银行独立性提高并不必然意味着有更为稳定的金融环境，但中央银行独立性提高更有利于其客观地制定和执行货币政策，增强对通货膨胀的控制力，更有利于防范财政赤字货币化倾向，这是确定无疑的。根据实证研究，中央银行独立性越强的国家，通货膨胀率越低；独立性越弱的国家，通货膨胀率越高。如意大利的通胀指数一直居高不下，为13%左右，而德国的通胀指数一向很低，为4%左右。（注：毛雁斌：《中央银行独立性与通货膨胀》，《经济问题探索》1995年第8期。）(4)从中国人民银行与德国联邦银行、美国联邦储备体系的比较中可看出，中国人民银行只在经济独立性标准上与它们相似，而在更为重要的组织和人事独立性标准、职能独立性标准上却相距甚远；政府、财政部门从具体的经济工作出发，对中央银行的干预十分明显，中央银行的职能不能充分行使；中央银行的独立性虽有法律规定，但有些规定不具体，关系不明确，没能认真执行。因此，应尽快增强中国人民银行的独立性，使其能以一种超然的态度、客观公正的立场来行使职权，稳定金融环境。

三、增强中国人民银行独立性的设想

（一）改变中国人民银行对国务院的行政隶属关系，使其直接向全国人大负责，并相应地加强人民银行制定和执行货币政策的自主权

1.中央银行的权力主要是制定和执行货币政策，货币政策权与政府拥有的财政权是相互冲突的，且这种冲突是根本性的，就像立法、行政、司法三者相互冲突一样，将两种相互冲突的权力交给同一机构行使是违背法律的基本规则的。而且，以稳定币值为主要目的的货币政策，其运用应当是中立和持续的，因而必须由一个独立的机构来行使。（注：陆泽峰：《金融创新与法律变革》，法律出版社，2000年版。）

2.长期以来，地方政府的地方保护主义使得人民银行的工作很难开展，一旦人民银行的行为触动地方利益时，地方政府往往进行行政干预。近两年来，人民银行按经济区划调整分支机构的设置，撤销了省级分行，这一重大举措对淡化地方干预，产生了积极的影响。但由于中央银行对国务院的行政隶属性，使其根本无法对国务院的决定进行否决，如《人民银行法》第29条规定，人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务。这样原本割断了的中央银行受制于地方政府及政府各部门的联系，都有可能通过国务院变相地联结起来。

3.有些学者认为，中国人民银行独立于国务院的条件尚不成熟，但“从我国实际情况看，中央银行在货币政策决策上拥有很大的技术垄断性，主要是在信息方面的优势，即中央银行上报的决策方案往往是唯一可选方案，或选择余地很小，使得在技术方面难以否定，决策往往符合央行意图”。（注：谢平：《中国金融制度的选择》，上海远东出版社，1996年版。）谢平博士这段话告诉我们：中国人民银行享有事实上的独立决策权。既然如此，何不赋予中央银行独立的法律地位？

4.如前所述，当前中央银行独立性是一个相对的概念，因此改变中央银行与国务院的行政隶属关系，并不意味着不受国务院影响。在实践中，应当与国务院相互尊重，彼此合作，国务院应成为中国人民银行行使其职权的坚实保障，中国人民银行有义务与国务院进行经济政策上的协调，在稳定货币的前提下有义务支持政府的经济政策。

5.中国人民银行向全国人大负责后，应定期向全国人大报告国家的经济、金融发展状况和货币政策的实施情况以及今后的目标等，这实际上是在向全国人民阐述其政策。这种政策上的公开性和高度透明将在很大程度上保证人民银行政策的独立性。

（二）合理设置最高权力机构

从世界各国的立法看，虽然中央银行的最高权力机构名称不同，但其履行的职能却大致相同，如研究和制定货币政策，制定中央银行章程和规章，指导和监督中央银行执行机构的工作等。在我国并无这样的机构，以名称推测中国人民银行的最高权力机构应为货币政策委员会，但货币政策委员会仅是人民银行的内设咨询机构，其职责、组成、工作程序由国务院规定，这种规定显然与国际通行做法相违背。因此，应在《人民银行法》中明确规定货币政策委员会的性质、职责、组成和工作程序等，其中关键一点应改变目前货币政策委员会的组成。目前货币政策委员会的11名组成人员中，有10名代表可以说是政府官员，且金融界占了7名，缺少农业和工商业的代表。而通过货币政策议案又采取一人一票制，经出席会议委员的2/3以上表决通过，这样的议案体现了极强的政府意志。因此货币政策委员会成员的选用，应考虑到社会阶层、行业和地方的代表性，应考虑个人的品质、工作经验和专业素质等。建议在政府机关任职的官员不得担任货币政策委员会成员，以保证决策的独立性而不受政府部门的干扰。如日本银行、法兰西银行的最高决策机构对货币政策方案进行表决时，政府官员均不得参与表决。

（三）加强配套制度建设

虽然我国《人民银行法》规定：人民银行建立独立的财务预算管理制度，不对政府财政透支或直接购买政府债券。但在微观操作上，却没有规定相应的法律责任，因而经济独立性的落实，便完全取决于政府部门的自律。这种自律无疑是很危险的。因此应加快步伐制定相应的法律法规，一方面尽快制定《人民银行法实施细则》，把《人民银行法》的有关规定具体化和制度化；另一方面通过制定单行法规，明确中央银行与政府有关部门在宏观经济调控中的职责分工，从而保证人民银行在经济上的独立性。