税收在低碳经济中的作用

许多国家一般会综合性地运用到行政措施、财税政策以及市场机制等手段,并不断地通过提高这些手段之间的协同化程度来更好地促进节能减排目标的实现,但在促进低碳经济发展的众多政策中,财税政策仍是发达国家最为依赖的手段。根据政策所要达到效果的不同,发达国家低碳财税政策可分为两大类:一是促进低碳经济发展的财税政策;二是抑制高碳生产、消费行为的财税政策。中国是世界上人口最多的国家,自然资源人均占有量较低、环境容量不容乐观,发展低碳经济具有显著的紧迫性。因此,我国应借鉴发达国家发展低碳经济的相关经验,构建适合我国国情的财税体系,从而促进低碳经济的发展。

一　我国低碳经济发展现状分析

(一)低碳意识有待加强。大多数国有大型企业,特别是一些国有垄断企业凭借其行业垄断地位,获得超额利润,能源环境成本的约束作用弱化,企业节能减排的内在动力和外部压力不足,各级政府部门、企业和个人的生产生活行为缺乏强有力的硬性约束。没有市场化的运作,没有相应的财税手段进行约束和激励,企业缺乏研发低碳技术的资金,缺少保护环境的主动性和积极性,将阻碍低碳经济的发展。

(二)产业结构有待调整。据国家统计局发布的2008年国民经济和社会发展统计公报显示,[1]我国在2008年,第一产业增加值314万亿元,增长515%;第二产业增加值1416183万亿元,增长913%;第三产业增加值1210487万亿元,增长91. 5%。第一产业增加值占GDP的比重为1113%,比上年上升12个百分点;第二产业增加值比重为4816%,上升11个百分点;第三产业增加值比重为4011%,下降13个百分点。由此看来,我国产业结构仍不合理,能耗大、污染重的第二产业在整个国民经济中的比重较大且还在增加,耗能低、污染少的第三产业发展滞后、比重偏低,若要发展低碳经济,应调整产业结构,国家出台相应的财税政策支持节能减排的相关产业。

(三)资源要素价格有待提升。由于我国的能源价格明显低于国际能源价格水平,能源资源的稀缺性以及国内供需紧张的状况没有从价格上得到充分体现,导致能源在利用过程中浪费极其严重,企业缺乏节能降耗的意识,没有进行技术改进和设备升级的压力和动力。资源环境的廉价使用,是造成我国资源利用效率低下与环境污染严重的重要原因,也是导致资源性贫富差距、经济高消耗低效率增长的一个制度问题,因此,建立健全合理的财税制度,将有利于我国经济的和谐稳定增长。

二　促进低碳经济发展的财政支持政策

(一)设立专项资金,加大财政补贴力度。发展低碳经济需要的某些技术或设备往往需要较高的成本,比如有毒废弃物收集与存储设施,大型固体废弃物回收处理设施等,因此,低碳经济发展中需要设立支持低碳经济发展的专项资金,将发展低碳经济的财政补贴落实到位。国家应加大财政资金对低碳经济发展的支持力度,将发展低碳经济作为专门科目纳入国家预算,设立低碳经济发展专项资金。低碳经济发展的专项资金,具体由中央专项和地方财政资金两部分组成,主要投向低碳或无碳能源的开发、碳中和技术推广、能源的高效利用等与开发,并建立一套完善的评估机制,对专项资金扶持对象展低碳经济相关的项目,进行评价和监督。财政补贴种类较多,政府应通过灵活运用补贴形式引导和促进企业主动发展低碳经济。要具体分列节能减排、可再生能源开发、污染治理、生态环境建设等具体相关项目。要明确资金额度和增长幅度,建立财政预算支持环保建设的长效机制。在竞争性较强的领域,对实施低碳技术的企业产品实施价格补贴,促进企业低碳生产;对需要大量低碳研发支出的企业进行前期投资补贴,以促进低碳技术研发;对建立低碳设施的企业,根据低碳设施实际处理的污染物数量和成效给予运营补贴,切实发挥低碳设施建成后的环保功能;对企业开展低碳生产初期发生大量支出而造成的暂时性亏损给予亏损补贴,扶持企业走上轨道等。此外,地方政府应根据发展低碳经济的客观要求,合理确定补贴范围,规范补贴资金监管,既要避免由于地方财政的主观判断而造成补贴不公的情况出现,又要提高财政资金的补贴实效。

(二)政府出面担保,扩大低碳企业的融资规模。发展低碳经济的企业前期投入过大,大多数经营都是微利甚至不盈利的。企业除了政府的财政补助资金之外,还需要大量的资金进行技术改造和更新。企业融资主要来源于银行信贷资金,然而,我国现行金融体系对于低碳经济发展尚无完善配套的政策制度安排。对于低碳经济试点企业来讲,无论是单个企业低碳经济项目还是社会层面的低碳经济体系,由于其生态产业链条与资源循环利用的周期加长,其投资回收期也相应加长,这和商业银行要求短期流动性的经营目标有一定差距。面对处于摸索期的低碳产业,大多数商业银行不敢冒太大的风险,此时,政府应通过资助金融机构或以贷款、担保的形式间接支持低碳企业的发展。国家应引导商业银行在发放商业贷款时必须把节能降耗、资源循环利用、污染排放等指标纳入贷款、投资和风险评估体系,对污染严重的企业,特别是对政府明令限期关闭或整顿的企业,加大贷款回收力度,不再发放新贷款。如此通过信贷资金投放遏制高耗能、高污染行业的盲目扩张,建设低能耗、低排放的循环经济企业或项目,尤其是能够充分利用可再生资源的行业或项目,促进低碳经济发展和经济增长方式的转型。

(三)完善政府采购制度,推进低碳企业发展。政府是国内市场上最大的消费者,其购买商品的数量大、品种多。据不完全统计, 2006年节能产品政府采购金额占同类产品政府采购金额的比重达到60%。2007年为加大节能和环保力度,国务院对节能产品实行了强制采购政策,全年政府采购节能环保两类产品达164亿元,占采购同类产品的8415%。[2]因此,应完善政府采购制度,以法律形式明确政府采购对环保产品的支持,规范采购实施过程,这样既体现了国家的政策方向,又起到对低碳经济发展的直接调节作用。在实施过程中可建立绩效考评机制,把政府机关对环保产品采购的评价指标纳入政府绩效考评中,强制政府对环保产品的采购。

三　促进低碳经济发展的税收支持政策

(一)强化税收政策的激励和约束作用,建立健全奖罚分明的税收制度。企业在低碳经济发展中起着举足轻重的作用,对从事低碳排放的企业给予一定额度的所得税减免,从而吸引更多企业加入低碳的行列;对企业购置环保设备的投资,可按一定比例实行税额抵免,从而鼓励企业使用环保设备;对低碳企业或产业进行的投资给予退税的优惠政策,从而吸引更多国内外资金投入低碳产业。另一方面,合理运用关税手段,保护国内环境和资源,提升国内企业产品的竞争力。完善关税政策抑制高能耗、高污染、资源型产品出口,支持高附加值产品出口鼓励企业对其产品和技术进行升级,鼓励资源型、节能降耗、关键零部件等产品进口,鼓励高新技术和产品的引进。在增值税方面,首先,对资源综合利用企业(如垃圾电厂、废旧电池处理厂)从外部购入或无偿取得的废渣等原材料、循环利用的内部废物等纳入增值税抵扣链,在核实购入量、使用量等数据基础上准予抵扣,合理拉开利用再生资源和通过提高进项税抵扣综合利用资源与原生资源之间的税负差距。其次,对清洁生产中的资源综合利用项目、环保设备(产品)可享受增值税减免,这些项目实现的利润可享受所得税优惠;企业用于清洁生产审核和培训,以及研究开发节能减排新产品、新技术、新工艺所发生的各项投入,可以全额计入费用;对企业为治理污染而调整产品结构、改革工艺、改进生产设备发生的投资,给予税收抵免优惠。

(二)完善资源税等相关税制改革,加强企业节能减排意识。相关部门应进一步完善现行税制,调整税收政策,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革,建立资源集约、高效利用的长效机制,促进能源资源节约和生态环境保护。应加快研究开征环境税、碳税等新的环保税种,推进资源有偿使用制度改革,建立适应中国国情的支持低碳经济发展的税费体系。在完善资源税制度方面,应按资源的稀缺程度不同相应提高单位税额,对非再生、稀缺性强的资源要课以重税,以限制掠夺性开发,提高资源利用效率。在计税方法上,可考虑将从量计征改为从量计征和从价计征相结合。现一些国家已经开征碳税,根据国外的经验,碳税是一个混合型税种,它的税率由该能源的含碳量和发热量决定,不同的能源由于含碳量和发热量不同,会有不同的税负。低碳能源的税负要低于高碳能源的税负,结果表明,碳税能够较好地起到减少污染物和二氧化碳排放、提高能源效率的作用。2009年6月美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》,规定从2020年起对未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税。为了应对发达国家不断开征碳关税的做法以及我们自身减少碳排放、促进低碳发展的要求,我国应适时开征碳税,根据含碳量的多少确定税率的高低,并对二氧化碳排放达标的企业给与相应的减免税。

(三)针对低碳经济发展过程中不同的情况,制度灵活的税费制度。我国现阶段还处在低碳经济发展的初级阶段,很多制度和模式还在进行摸索和探讨,因此应针对低碳经济发展过程中的不同情况,对企业或居民征收不同的税收或费用,以减少企业生产过程中的资源消费量,同时提高企业生产和居民生活过程中的资源利用率。[3]可采取以下三种措施:一是对于实现资源多次循环再利用的企业,在营业税、增值税等方面加大减免力度;二是针对企业完善环境资源有偿使用制度,在政府主导监控下,按照“谁消费谁付费”的原则,制定资源消费数量收费办法,逐步完善资源限量消费,超量加价收费制度,促进生产者主动提高资源的循环利用率,减少废弃物的排放;三是针对居民改革消费制度,鼓励绿色消费。例如:对于消费过程中会对环境造成严重污染,而又有相关“绿色产品”替代品的物品,实行使用者付费制度,从而鼓励广大消费者进行健康性的消费和绿色消费。