政府活动经费应该怎样分配?
一、财政的本质含义
在我国，财政的本质含义解决的是关于“什么是财政”这一最基本的财政理论问题。它不仅决定着我国财政学的整个理论框架、体系和内容，而且也从根本上影响着我国财政的实践活动。我国财政理论界对于财政本质含义的探讨，形成了“财政是以国家为主体的分配”的结论，简称“国家分配论”。
“国家分配论”认为，财政是人类社会各个不同社会形态的国家为实现其职能，并以其为主体无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配所形成的财政分配关系的活动。其观点可分解阐释如下：
1、财政的主体是国家。这里的国家首先是一个阶级国家，其次，国家是从整体上而言的。
2、财政随着国家的产生而产生。财政是一个历史范畴，它随着国家产生而产生，国家的发展而发展，也必随着国家的消亡而消亡。
3、财政的分配的对象是社会产品或国民收入。其中主要是剩余产品，但社会主义国家也可能包括对基本折旧基金的集中和返还，这并不会影响企业简单再生产的正常进行。
4、财政的目的是满足国家职能的需要。由于国家的存在和履行职能对于整个社会来说是必不可少的，没有国家，不仅没有正常的社会秩序，整个人类社会甚至将陷入毁灭的境地，因而国家财政以国家履行其自身职能的需要为自己的分配目的，是有其客观必要性和必然性的。只是依据马克思主义的国家学说，国家活动满足的主要并不是公***需要，而是统治阶级的需要，并且后者才是国家职能的中心内容，为统治阶级利益服务才是其根本目的。
5、财政具有强制性和无偿性。由于马克思主义政治经济学的剩余价值学说与其思想来源英国古典政治经济学的劳动价值学说一脉相承，都是以为国家是一个消费性的不从事生产性活动的单位，因此，当国家为实现其职能的需要而必须取得供自己消费的物质产品时，就只能凭借公***权力无偿地获取，它并不对缴纳企业或个人承担必然等量偿还的责任，相反，由于财政安排支出而受益的企业或个人，也并不直接相应为之缴纳等量的费用。正因为如此，在任何财政存在的社会里，强制性必须成为其后盾。
6、财政分配的形式，在自然经济条件下主要是实物和力役，而在市场经济和计划经济条件下则是货币。
二、财政的历史类型
财政一般都是指国家或政府财政。然而，在不同的经济体制基础上，同为国家或政府财政，但又表现出不同的特点，有着各自特定的基本性质，从而形成不同的财政类型。因此，所谓财政类型就是在特定的经济体制基础上形成的具有自身特殊性质的财政模式。
人类社会迄今为止存在着三种经济体制，从而也相应有着三种财政类型。这就是与自然经济相适应的“家计”财政，与市场经济相适应的“公***”财政，以及与计划经济相适应的“计划”财政。
1.家计财政。这是对自然经济条件下的奴隶制和封建制君主专制国家财政模式的一种概括。国家的代表是君主，不管是政治权力，还是财产权利，君主都可视其为“私权”。在这种历史背景下，“私人”与“公***”的区分因为缺乏对应的参照而成为不必要，国家财政就是王室的“家计”财政。
2.公***财政。公***财政是一种适应市场经济发展需要的财政类型，其“公***性”并不会否定“国家分配论”所揭示的国家和财政在本质上为特定的一部分人服务的事实，只是在形式上，财政是为了满足各个市场主体的公***需要而存在和运行的。这种公***需要由于无法通过市场交换的途径得以实现，因此由国家提供公***物品最为经济、便利和现实。为了提供公***物品，国家必须取得公***收入，也必须进行公***支出，这便是国家财政最简明扼要的描述。
3.计划财政。计划财政特指在计划经济体制下财政活动的一种特殊历史类型。计划财政不同于家计财政，作为财政主体的国家完全摆脱了家计财政下“君临天下，唯我独尊”的状态，在政治上，国家是全体人民利益的代表，是全民所有制财产的所有人，根本不能再存在国家财政与个人财务相混淆的情况。计划财政也不同于公***财政，它建立在比较纯粹的全民所有制基础之上，虽然从政治上而言人民的利益和需要是摆在第一位的，但在经济实现途径上，国家利益和国家需要是至高无上的，而个人或企业的利益即使不是被完全否定，也是被压抑到尽可能低的程度。在这种情况下，建立在私人需要基础上的公***需要也缺乏产生的土壤，国家财政的阶级性被强调到了无以复加的程度。
计划财政的具体内容可以通过其对社会三大经济问题，即效率、公平和稳定的解决办法上得以体现：
(1)计划财政与经济效率。
(2)计划财政与社会公平。
(3)计划财政与经济稳定。
三、西方公***财政理论
西方财政学一直是以市场经济基础上的公***需要和市场失灵为其研究的逻辑起点的，财政的必要性、合理性，财政活动的规模及运行模式、财政的功能及限制等都可以从这个逻辑起点中最终寻觅到理论依据。
西方财政学认为，人类的诸多需求大致可以分为两类，一类是私人需求(private wants)，另一类是公***需求(public wants)，私人需求是指个人能够独自满足的要求，是具有排他性的欲望，不允许他人***享；而公***需求则是公众可以***同享有的需求，是不具有排他性的欲望，一人对某件物品的需求不妨碍他人对同一物品的同样需求。
受私人需求的特性所致，与之相对应的私人物品应该是可以分割且具有排他性而不能***享的，如果它满足了一个人的私人需求，就会为该人所独占而不能再去满足他人的同类需求。因此它符合商品的定价规则，可以在市场上通过价值规律和交换的形式配置给不同的主体，而一个完善的市场体系则可以保障私人需求整体上得以满足。
可以满足公***需求的物品称之为公***产品(public goods)，它不一定是真正有形的货物，更主要的应该是一种行为或服务，以及通过这些活动所达到的效果。正如萨缪尔森所言，所谓公***产品是“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”[1]。公***产品在消费时具有非排他性(non-excludability)和非对抗性(non-rivalness)，一旦有人提供，不妨碍任何人同等地享受，即全社会的消费总量与每一个人的消费数量相等。能够供应这种公***产品的主体当然不能完全排除个人、企业或其它单位，但是这种活动都完全不能以市场交换的形式来解释和形容，因为他们无法遵循市场机制而作价收费，要么这种收费不可能，因为私人主体无法强制他人缴费；要么是收费成本或收费所带来的社会成本太高。
由于公***产品无法通过市场定价交换的形式予以供应，而私人不计代价的以公***物品为提供对象的慈善活动毕竟规模太小，与整个国家范围内的公***需求的巨大数量相比微不足道，故而只有国家或政府才最合适充当此任。因为国家或政府是一类政治实体，其权力范围和活动空间覆盖整个领土或辖区，它们所提供的公***服务能够使每一个个体受益，与此同时它们也能够凭借政治权力，按政治程序强制性地获取提供公***物品的费用，并且使得任何人都没有机会“免费搭车”。这种为了提供公***产品而进行的公***收入、公***支出活动，便是典型的“公***财政”，为了供给公***产品而进行公***支出和筹集公***收入，便是市场经济条件下财政的“公***性”所在和存在的必要性了。
以上是从供应公***产品，满足公***需求的角度来阐述公***财政的基本原理，除此之外，还可以从解决市场失灵的角度略加论证。
西方财政学认为，在完全竞争或充分竞争的条件下，市场经济能够在自发运行过程中，依靠自身的力量，在市场机制的作用下达到社会资源的有效配置。但是，在自由放任基础上的市场竞争，并非在任何领域任何状态下都能充分展开的。在某些领域和场合，即使人们不干预市场的自发运行，充分放手让市场机制发挥作用，它也天然无法达到有效配置资源的结果，或者天然无法正确发挥作用。这就产生了市场失灵(Market Failure)状态。如果任其发展，任何市场经济体系都不可能正常存在下去，因此需要依靠市场之外的力量，依靠公***活动，依靠政府力量的介入，才能纠正市场失灵状态，这就导致了市场经济条件下公***财政存在的必要性。
市场之外的力量对市场失灵状态的弥补主要体现在以下两类活动，一类是市场机制几乎完全难以将资源和要素配置其间的活动，简称纯公***产品，另一类是市场机制能够配置资源和要素于其间，但由于价格信号的不正确而难以达到效率状态，简称准公***产品。
从公***需求或市场失灵的角度分析公***财政是殊途同归的。综合起来，西方财政学认为，财政之所以有必要存在是因为有一类可以满足公***需求，但却无法通过市场机制自发供给的公***产品必须由政府这个公***主体予以提供。因为政府提供公***物品是采取非市场方式的，不具有营利性，且对所有的市场主体一视同仁，平等地提供服务、平等地收取费用，再加之在民主代议制度下必须符合建立在个人利益基础上的公***利益，接受选民的监督，因此这种财政活动才具有明显的“公***性”，故而称之为公***财政。
公***财政理论刚刚形成的时候，其经济学基础是英国古典政治经济学的劳动价值理论。
与上述英国学者的公***财政观不同的是，在大致同一时期的欧洲大陆的学者们，尤其是德国学者们，都站在效用价值论的角度肯定了公***财政活动的合理性。而19世纪80年代建立于边际效用价值论的基础之上公***部门经济论才彻底从经济学上论证了国家财政干预经济的必要性。
边际效用价值学说引入公***财政学后所带来的“革命性”后果是，财政学领域内从此可以真正运用经济学上的投入—产出、成本—收益、等价交换等工具分析财政活动的存在与合理性，财政活动也是一种与私人经济相对应的公***经济形式。因为一旦确认公***产品可以按边际效用定价，就可以按其大小确定作为公***产品价格的个人税收额度，从而在私人从公***服务所享受的边际效用与因纳税而遭受的边际牺牲之间确立一种等价交换关系。与从政治学、伦理学上将纳税作为政府公***服务的利益交换相比，边际效用价值说从价值论上根本解决了政府与纳税者之间的等价交换问题。
随着西方市场经济的发展，客观上要求政府对市场从不干预到干预，从尽可能少干预向大规模干预，此时自由放任理论就愈益成为阻碍政府和财政发挥作用的重要原因。所以，证明政府和财政活动与市场活动的一致性，从而证明政府和财政大规模干预市场活动的合理性就势在必然了。而建立在边际效用价值论基础上的公***部门财政学说却可以证明：
(1)公***部门如同私人部门一样，是具有“价值”的“产品生产部门”；
(2)公***部门活动所需资源是通过“等价交换”从私人部门获得的；
(3)适用于私人部门的市场效率准则也适用于公***部门；
(4)政府活动如同私人活动一样是为满足个人需要而展开的。
这就使得政府及其公***财政从理论上完全融汇于市场经济之中，完全“市场化了”。因此，边际效用价值论引入公***财政学中，实际上是西方思想界从经济学原理上为政府和财政在市场经济下的存在及其职能扩展“正名”的过程，它从理论上证明了政府在市场失效范围内的干预不仅“合理”，而且是“合法”的。
四、财政的职能及其演变
我们认为，财政职能就是财政必须努力履行的职责和任务，是财政应该追求的经济社会目标。自然经济条件下、计划经济条件下和市场经济条件下的财政职能是各不相同、各具特色的，所谓财政职能的演变也是在这个理论前提下展开的。
1.自然经济条件下家计财政的职能。自然经济条件下家计财政的主要职能是替君王筹集行政管理、国防安全与扩张以及皇室开支的经费。当然不排除在改朝换代之初，或经济革新时期，最高统治者也会有意识地利用财政政策引导生产消费，促进经济总量的平衡和结构的优化，也不否认在一些政治比较开明的朝代薄赋轻徭、休养生息，调节收入分配的过度不公。但是在整个自然经济统治时期，这些都只能是特殊现象，不足以推翻家计财政的主要职能是“收入分配”这个一般性的结论。
2.资本主义市场经济条件下公***财政的职能。资本主义市场经济条件下财政的职能随着经济的发展变化而有不断拓宽的趋势。如前面分析公***财政论向公***经济论转变的发展脉络一样，在自由竞争时期，财政的职能也仅限于收入分配，且也不负责通过再分配的形式调节社会收入不公平。这主要是因为当时市场具有蓬勃的活力，自由竞争使得经济高效率运转，而政府和财政却被视为异已的力量，只能在市场失灵的狭窄范围内维持其存在的必要性。所以财政职能仅限于筹集收入满足国家日常经费开支的需要。
自由资本主义转变为垄断资本主义以后，因为市场失灵所带来的种种恶果集中爆发，经济危机的灾难性影响迫使各国不得不大张旗鼓地扬起“国家之手”干预经济，而财政学也克服了过去将政府和财政视为市场异已力量的状态，充分地论证了提供公***产品的财政是一种服务于私人经济的公***经济，二者是不可分割的一个整体。在这个历史背景下，财政勇往直前地扩展自己的职能便顺理成章了。具体而言形成了以下三项基本职能：
1)配置职能，或称效率职能。由于市场失效的存在，政府活动首先应当保证整个社会资源在私人经济和公***经济之间的有效配置，然后还应保证公***经济内部资源的有效配置。
2)分配职能，或称公平职能。由于市场自发运行可以导致收入、财富和社会福利的不公平状态，政府应通过自身的收支活动进行社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。
3)稳定职能。由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观调控政策以保持宏观经济相对稳定。
3.社会主义计划经济体制下计划财政的职能。我国计划经济时期关于财政的职能的看法最初是从原苏联引入的，认为财政只有两个职能，即分配职能和监督职能。这一看法居于主导地位达二、三十年之久。改革开放以来，我国财政学界又提出了调节职能，与分配职能和监督职能***同形成了三职能说。
1）分配职能指的是国家具有从社会再生产过程中取走物质资料，并安排运用以满足实现其职能需要的客观固有功能。在计划经济体制下，国家是一切生产资料和生活资料的分配主体。这种状态下的国家财政，面对整个社会的物质资料，用统收统支这个词来概括的确是非常传神的，财政的职能定位在“国家分配”也是再正确不过的了，这与马克思主义政治经济学关于国家活动的非生产性也是一致的。
2）调节职能指的是国家在参与社会产品分配时，必然引起有关各方的生产要素分布和国民收入占有份额的变化，从而影响和调节社会经济运行状况的固有功能。计划经济体制下的国家财政通过上述无所不包的财政分配形式当然可以起到对社会经济的调控作用，如总量平衡、结构平衡等都比较容易实现，因此一般也不会出现资本主义市场经济体制下的经济波动和周期。然而这种调节无疑是一种以牺牲企业经济效率为代价的直接调节，因为主动权完全掌握在国家手中，企业财务缺乏独立性，依赖于国家财政，因此，要想在调节经济的同时保持企业的高效运转是非常困难的。
3）监督职能指的是财政在分配与调节社会产品或国民收入的过程中，对国家财政管理相对人的财务收支及财政收支的合法性、真实性、有效性依法实施监督检查，对社会经济活动情况进行全面的信息控制，对国民经济各方面进行综合反映和制约监督的功能。财政监督职能贯穿于整个财政分配活动中，包括企业的财务收支活动，这只有在传统的计划经济下才能做到，因为这是以企业独立性被否定，以国家对企业的直接控制作为基本条件的。
五、社会主义市场经济条件下中国财政的类型
社会主义中国应当顺应市场经济的发展需要建立公***财政，以满足私人无法通过市场交换得以实现的公***需要。与此同时，鉴于社会主义国家公有制的性质和国有经济势力雄厚的特殊性，还应该建立国有资产经营财政，由此形成“双元结构财政。”
社会主义市场经济体制下公***财政理论的提出充分借鉴了资本主义市场经济公***财政学的先进成果，同时也照顾到了中国社会制度、意识形态的特殊性，因而是一种能够适合中国国情、指导中国财政实践更好地为市场经济服务的理论学说。公***财政所具有的弥补市场失效、提供“一视同仁”的服务、非市场赢利性和法治化等四大基本特征，社会主义公***财政同样具有：
(1)弥补市场失效。市场机制尽管能够发挥极为重要的和基础性的资源配置作用，但却并不等于它在任何场合和领域都能有效发挥这种作用。一旦市场运行无法获得充分竞争这一条件时，市场机制对于社会资源的配置将是无效或低效的。市场无法发挥作用的“失灵”领域，需要国家按照市场的需要以非市场的方式提供公***服务，由此而产生的财政收支活动便是公***财政。不过公***财政的存在和服务都是为了满足市场的要求，而且只能在市场失灵的领域存在，这就为在理论上廓清市场与财政各自的地位及活动范围提供了依据。
(2)“一视同仁”的服务。政府为市场服务所需的资源和要素，是通过税收等公***收入手段，从市场和资本那里获得相应的货币收入而形成的；政府再将已获得的收入安排出去，通过市场交换获得所需的资源和要素，从而完成自己服务于市场的全过程。这是任何财政类型的***性，但在市场经济公***财政下，由于公***服务是以满足市场公***需要为前提的，而等价交换、平等互利、自由竞争又决定了公***财政必须一视同仁地为所有市场主体提供公平的服务，否则就有违公***财政的本性。同样的经济行为，不管其行为主体的身份如何，政府及其公***财政都应当按照同一的标准和规格，以同一的态度和方式对待。
(3)非市场赢利性。在市场经济中，政治性政府所处的地位和作用，是与经济主体截然相反的。它处于市场失效的领域内，为市场的正常活动提供公***服务。政府不是也不能处于市场有效的领域内，不能直接从事市场活动和追逐市场赢利，它追求的是社会目标而不是利润目标。当然，这并不是说社会主义制度下的政府不能从事任何市场活动，否则全民所有制就无法得以存在和体现，只是该说主张将政府职能分为两块，分别由不同的部门执掌，并从而分别体现为政治性政府和经济性政府。前者凭借政治权力行使公***财政的职能，为所有市场主体提供一视同仁的非赢利性服务，而后者则凭借经济上的所有权行使国有资产经营财政的职能，这是与双元财政构想相一致的。
(4)法治化的财政。公***财政作为一个满足公***需要，从而更好地服务于市场经济的财政类型，必然要求民主基础和法治保障。只有通过民主代议制的形式，才能保证公***需要得以真正地显现和满足，只有通过法治的形式，将财政立法权保留在人民所选代表所组成的议会中，才能保证政府财政的活动范围的确不超过“市场失灵”和“市场需要”的限度，也才能监督政府依法行政，体现财政的“公***性”。
由此可知，社会主义公***财政是在市场经济发展的基础上吸收和借鉴了资本主义市场经济“公***财政”的关于“公***性”的先进成果而形成的，但是却舍弃了有关公***经济中“经济性”的观点。
以上是从国家和政府行使政治权力的角度阐释社会主义市场经济充分借鉴西方公***财政理论和实践建立社会主义公***财政的。然而，从目前社会主义国家的现况来看，政府还是巨大的国有资产的所有者代表，它凭借经济权利参与市场运营，故而必然使得这部分活动带有市场赢利性。这虽然与公***财政要求不相吻合，但却是社会主义政治制度和经济制度的本质要求，因此，有必要区分政府的各种权力类型，从政治权力出发建立服务于所有公众的公***财政，从经济权利出发则建立国有资产经营财政，从而形成双元财政结构。
不管是公***财政还是国有资产财政，它们都是政府的分配行为。这是二者的***性，决定着它们构成了社会主义市场经济下财政的有机统一体。但它们又是不同的财政类型，相互之间是存在着根本差异的：
1.两者的基本要素不同。
2.两者活动领域和范围不同。
3.两者在宏观调控中的作用不同。
六、财政法学与财政学的分野与融合
财政法学与财政学的关系非常密切，财政法学是研究如何运用法律手段有效保障、规范财政行为的一门学科，而财政学则是运用经济学的方法研究如何提高财政活动效率的一门学科。从某种角度看，财政法学是对财政行为的法律分析，而财政学则应对财政法进行经济分析，这二者之间存在着许多相通之处。
1.研究对象基本重叠。在现代法治国家，法律已经渗透到社会生活的方方面面，关系到国家经济力量衰涨的财政活动更不例外。在现实生活中，要想将财政关系与财政法律关系截然分开，并区分哪些是财政学的研究对象，哪些是财政法学的研究对象尤为困难。财政学与财政法学在很大程度上存在着研究对象的重叠和交叉，其原因即在于财政一般采取法律的形式，而财政法则也要体现财政活动的根本要求。
2.研究方法各有千秋。自从边际效用的概念引入财政学并创立了公***经济理论以后，财政学在原先重视对财政实践进行总结、归纳，对财政历史追本溯源，对财政与其它经济现象的比较分析，以及在对财政规律定性分析的基础上，开始运用价值分析方法定量地分析财政作为公***经济部门的效率均衡点，大量的数学模型和图表公式被采用，使得财政学的研究方法更加丰富、科学和精密，财政学真正成为一门经济学的分支。而财政法学同样重视对财政法律实践的总结归纳，对财政立法史的追本溯源，对财政法与其它社会现象的比较分析，以及对财政法律规律的定性分析，但是财政法学目前还缺乏数学定量分析，即使在法律经济学派中也未能对如何对财政法展开量化研究总结出系统的、操作性非常强的方法和手段。相比而言，财政法学仍然特别重视逻辑分析，注重概念原则和规范内部及其相互之间的逻辑联系，使各种权利义务、制度规范成为内在统一的、环环相扣的有机整体，保障财政法在经济生活中准确、高效地贯彻实施。当然，为了保证财政法在实施过程中的低成本、高效率，财政法学也在开始注意引进经济分析方法，在立法和执法时充分考量各种可供选择方案的最优配置，以便顺应经济规律，达到最佳经济效果。
3.研究目的各有侧重。财政法学重在探寻法律规范的优化设计，其对效率问题的考虑是为了更好地服务于法律规范的内部优化；而财政学则更注重研究财政行为的效率，其对制度的研究也是为了摸索出制度影响效率的可能性和方式。
4.研究成果相互***享。正因为财政法和财政学在很大程度上是采用不同的方法对同一对象进行研究，许多结论与成果就有可能为对方所借鉴和吸收。故而，研究财政学时如果毫不顾及财政法学的既有成果，或者研究财政法学时如果不充分汲取财政学的已有成绩，都是对资源的极大浪费。