目前预算管理模式有哪些
一、政府预算管理模式的变迁———以美国政府预算管理模式的变迁为例
在西方各国陆续建立和形成现代预算管理制度后,尽管预算管理改革涉及到预算编制、预算执行、预算监督等各个方面, 但其关键是预算管理模式的改革。20 世纪50 年代以前, 美国政府采用的是线形预算。在50 年的发展中, 主要经历了如下几个阶段:
1. 线形预算(50 年代)
所谓线形预算(Line2Item Budgeting) , 就是以政府的人员经费保障为基础的要素预算。线形预算简单列出了开支的广泛种类, 如薪水、加班费、邮资、汽油、办公用品等。它是以年度为预算周期, 以人员经费为主要对象, 着重于政府供给, 在确定下一年度预算时, 采用基数加比例增长。线形预算类似于我国的基数法预算。线形预算在稳定政府资金供给的同时, 却存在着如下问题: 一是它无法控制政府机构的膨胀。二是由于政府与提供的服务没有直接联系, 因而不利于政府效率的提高。三是政府预算支出失去控制, 造成支出膨胀。
2. 项目计划预算(60 年代)
针对线形预算中存在的问题, 60 年代, 项目计划预算( Planning , Programming , Budgeting System) 问世, 至此, 政府预算的编制模式初步地确立下来了。项目计划预算是结合“规划过程, 规划作用和预算系统”三种合理元素的一种尝试。它将政府预算目标的设计、规划与编制融合为一体, 这些元素其实没有什么新的成分, 它的特点就尝试这些不同的元素结合起来。但是我们应该看到, 项目计划预算并不是能解决政府预算中的所有问题, 例如, 政府的经常性预算支出就难以实现项目化管理, 因而存在潜在的管理漏洞。
31 零基预算(80 年代)
零基预算(Zero2Based Budgeting) 是我们所熟知的一种预算管理模式, 是一种基数为零的预算。这一个概念要求识别决策单位、决策组、组合中单个的级别以及评估组合中单个的可选性消费水平。零基预算的目的是要求每个预算单位都有充分理由来证明其每一项预算以及每一部分都是合理的, 否则, 就可能遭到否决。然而, 零基却存在着根本性的缺陷。复杂的编制方法造成诸多的问题, 比如要做到“事事有预算, 处处有预算”实际上是非常困难的。即使编制出来了, 也会造成“内行说不清, 外行看不清”的局面。
4. 绩效预算(90 年代)
绩效预算(Performance Budgeting) 亦称效率预算, 是一种以追求效益为目的的政府预算管理模式。绩效预算作为一种公***支出预算模式, 是由绩、效和预算三个要素构成的。绩即业绩目标; 效是指用哪些具体指标来衡量财政支出完成以后取得的成绩和完成工作的情况; 预算则指达到这一业绩所需的拨款额。绩效预算与投入型预算管理模式是截然不同的。它是以效率为基础的一种充满活力与生机的预算管理模式。在这一模式下, 财政绩效问题成为预算中至关重要的要素之一。绩效预算不仅对合理分配各个部门的预算, 而且对在现有的财力资源约束条件下, 提高财政资金的使用效率都具有十分重要的意义。因此, 我国在政府预算管理中引入绩效预算管理模式的前景是相当明朗的。
二、目前我国政府预算管理中存在的主要问题
1. 预算内容不全面
长期以来, 我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外。我们编制的预算只是预算内的, 而财政分配也只对预算内资金进行分配, 没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用。这必然导致预算外资金游离于预算管理之外, 出现了许多众所周知的问题。一是造成财经纪律普遍松弛, 大量财政资源低效率使用; 二是助长了某些政府官员贪污腐化经济犯罪现象。此外还有“制度外资金” ———这些资金是政府部门和单位凭借政府权力分散地收取和使用的, 但以小金库或暗账的形式存在, 既不纳入预算内管理, 也不纳入预算外管理。自90 年代以来, 尽管各级政府在强化预算外资金方面作了大量卓有成效的工作, 但预算外收入占财政收入的比例在大多数年份仍然维持在30 %左右, 一部分以政府名义收取的基金和各种费用仍游离于预算管理之外, 政府预算已失去了公认的完整性。
2. 预算编制周期设置不科学
从国家预算来看, 预算编制时间过短。一般在上年11 月份下达预算编制通知, 3 月份就开始由人代会讨论预算草案, 短短的三个月时间很难将若大一个国家的预算编细编好。而基层财政部门用于编制预算的时间更晚、更短, 甚至一些地区只用一个星期左右即完成编制工作。预算作为一种科学的预测, 理应建立在客观可靠的基础上, 而目前的这种编制上的“高效率”使收支安排明显带有很大的草率性和盲目性, 其反映的经济信息难免失真, 无法发挥对收支执行的约束力, 并带来了执行中的低效率。由于预算编制仓促, 留有硬缺口, 在执行中只得频繁追加, 频繁调整, 出现了“一年预算, 预算一年”的状况。
3. 预算编制缺乏预见性
长期以来, 我国的预算编制只是在既定的收支间安排资金, 缺乏科学的分析预测, 没有很好的将预算编制与经济预测结合起来。由于预算缺乏预见性, 财政很难做到合理的安排预算资金: 在一个预算年度内, 需要大笔预算拨款的部门可能得不到该得的预算, 而一些原本财政资金需求不大的部门却凭借比较大的预算基数获得了大量超出资金需求的预算。这就导致了“什么工作出问题, 就多给钱”的混乱的预算管理状态。这似乎已经成为一种惯例。这一惯例给我们提供的信息是: 工作效果越差, 得到的钱就越多。
4. 预算执行过程中约束力不强
政府预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划, 具有法律的约束力, 任何部门和个人都不得任意变更。在预算执行中, 往往是地方财政预算才定好, 国家部委又新出台了政策, 财政支出变动性大, 不确定因素多, 加上有的政府领导不重视预算管理, 随意变动预算额, 造成预算变更频繁, 成为影响地方财政部门认真编制预算草案的一个重要因素。
显然, 上述几个问题都是我国的预算管理在向市场经济体制转换过程中存在的关键问题, 而现行的投入型预算管理模式却难以解决这些问题。可见, 现行的预算管理模式是不能适应市场经济要求的, 要解决这些问题,必须进行管理模式的创新。
三、对改革我国政府预算管理模式的一点思考
1. 实施部门绩效预算的必要性
(1) 部门预算存在的主要缺陷
首先, 由于部门预算中基本支出预算采用传统的以人员编制为基础的管理办法, 因而虽然有利于实现政府预算分配上的公平, 却不利于效率目标的实现, 更难以达到精简政府机构人员的目的。
其次, 在部门预算中的项目支出预算中, 客观上存在着“项目饥渴症”和项目申报上的随意性。如果在项目支出预算中不建立一套科学的绩效评价机制, 不真正把项目的绩效提到第一位, 是很难解决这些问题的。而在部门预算管理模式下, 我们可能只是在刚开始实施项目时谈谈绩效, 并没有把项目所要到达的绩效贯穿到项目实施的整个过程中, 从而导致众多的劳民伤财的“形象工程”、“豆腐渣工程”的出现。
(2) 在我国直接采用绩效预算所存在的问题
首先, 从纵向比较来看, 尽管绩效预算具有前面所述的诸多优点, 但是我们可以看到, 在预算管理模式的改革上, 美国从线形预算到项目计划预算, 再到绩效预算, 花了3O 年时间, 期间还经历了零基预算这样的曲折。根据英国学者C·布朗的“渐进论”的观点来看, 社会改革是一个渐进的过程。那么, 将我国的预算管理模式改革与政府改革联系起来, 分步进行也是比较合理的。其次, 从横向比较来看, 中国当前的预算管理改革,包括部门预算、政府收支分类和预算科目改革, 以及建立定员定额制度、政府采购制度和国库集中收付制度。这些改革基本上仍停留在改进投入型预算管理模式阶段。事实上, 我国转向全面的绩效预算的条件尚未成熟。现阶段, 尽管部门预算改革取得了一定的成绩, 但我们应当看到它还存在着某些固有的弱点, 要克服这些弱点, 直接采用绩效预算还存在着一定的问题。所以部门绩效预算改革对公***经济的顺利转型和整个社会财政财务管理水平的提高都具有重要的现实意义。
2. 对实施部门绩效预算的几点建议
(1) 在政府预算管理与政府会计中引入权责发生制
从20 世纪90 年代以来, 随着各国公***财政管理的改革, 权责发生制(也称应计制) 逐步引入政府预算和会计中。我国随着社会主义市场经济体制的完善和公***财政框架的构筑, 部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革不断深入, 在引进绩效预算来优化部门预算的过程中采用权责发生制是必不可少的。
首先, 从部门绩效预算的核心思想来看, 它强调的主要是加强政府工作的效率。而权责制的引入, 使得在政府预算和报告中确认与计量与特定产出、成果相关联的成本信息成为可能, 从而对支持绩效导向的部门绩效预算管理模式提供重要的支持作用。而在现今的现金收付制下这是无法实现的。
其次, 从各国政府会计改革的总趋势来看, 他们都经历了从完全的现金制、修正现金制和修正的权责制,转向完全的权责制的过程。事实上, 当一国的预算管理转向绩效导向模式时, 政府会计变革的支持作用是非常重要的。发达国家(典型的是美国在50 和60 年代) 实施以绩效预算改革的失败, 一个重要的原因就是当时的政府会计以今天的标准来看显得相当原始。
(2) 坚持用绩效预算来优化基本支出预算
基本支出预算是指行政机构的经常性支出预算, 包括人员经费预算和公用经费预算两部分。在我国基本支出实行定员定额管理的基础上, 坚持用绩效预算来优化基本支出预算就是要: 一是按照精简、统一、效能和依法行政的原则, 继续精简政府机构。通过机构改革, 严格限制行政人员的编制, 提高政府工作效率。同时对现今已没有效率的部门进行革除, 避免不必要的预算支出。
二是财政部门对各部门的“人均支出水平”合理核定并及时进行调整, 以提高政府部门的工作效率和减少不必要的支出。
(3) 坚持用绩效预算优化项目支出预算
项目支出预算是指除部门经常性预算以外的, 需要由财政拨款的各种建设性、事业性和专门项目的经费。它包括专项公用费用、事业性专项支出和建设性专项支出三类。坚持用绩效预算来优化项目支出预算, 首先,我们需要对项目支出预算所分的三类支出继续细化之,比如在事业性专项支出中, 应当划分出经营性与公益性事业单位的界限。同时对各个具体项目进行合理排序,滚动管理。其次, 我们需要将项目支出预算目标的设计、规划与编制融合为一体。按照效率规则, 政府各部门对相关项目进行设计, 而政府规划则有助于提高完成目标的效率, 通过计算每项实施计划的成本与效益, 择优将项目列入预算, 从而最后完成项目支出预算的编制。
四、结束语
1999 年9 月下发的《关于改进2000 年中央预算编制的通知》中, 财政部正式提出了部门预算, 这标志着我国的预算管理模式改革进入了实质性阶段。事实上, 从基数法预算到部门预算是一个重大改革, 但其改革尚需进一步完善。要解决我国预算管理中存在的问题, 在预算改革中实施部门绩效预算是一个良好的途径。
参 考 文 献
1. 刘书明, 刘月明, 邵建华. 当代发达国家预算管理借鉴. 北京市财贸管理干部学院学报, 2001 (2) : 24
2. 马国贤. 中国公***支出与预算政策. 上海: 上海财经大学出版社, 2001. 215～279
3. 童本立, 马国贤. 绩效预算、单一财政账户和政府采购是构建我国公***支出体系框架的三项核心制度.湖北财税, 2000 (4) : 10
4. 王雍君. 权责发生制与政府预算管理改革. 财政研究, 2002 (3) : 32
5. 范静. 浅谈如何用绩效预算优化部门预算. 农业科研经济管理, 2003 (2) : 34
作者:张如 来源:工业技术经济