如何落实和完善地方立法权

地方立法权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。依法积极做好地方立法工作，对于保障和促进地方经济社会又好又快发展具有重要意义。青岛市人大常委会高度重视立法工作，认真贯彻落实立法法，坚持立法同改革发展稳定重大决策紧密结合，坚持以人为本、维护社会公平正义，坚持维护国家法制统一，坚持突出地方特色，注重社会领域立法，表达、平衡和调整好各方面的利益关系。自立法法实施以来，***制定、修订地方性法规61件，作出修改决定8件，作出废止决定12件。一批先行先试的重要改革成果以法规的形式固定下来，一些关系城市科学发展和长远发展的重大问题通过地方立法加以规范和明确，一些发展市场经济过程中出现的多元利益主体的矛盾冲突、利益诉求通过地方立法加以平衡和调整。

一、坚持地方立法服务改革发展稳定大局，保障和促进经济社会协调发展

以2000年立法法施行为标志，我市的地方立法进入了规范化、制度化、程序化的发展阶段，立法理念也从注重立法数量和速度向注重立法质量和效益转变，立法重点从突出经济立法向更加注重社会领域立法转变，努力使地方立法与改革发展稳定大局相适应，与经济社会发展同步。

立法法施行10年来，我们在完善社会主义市场经济体制、培育发展支柱产业、推进企业技术创新等方面，先后制定了促进企业技术创新、专利保护、海洋渔业管理、实施水法、实施烟草专卖法、民用建筑节能等地方性法规。这些法规的制定和实施，对我市完善社会主义市场经济体制，推进经济结构调整，提高经济增长质量，保障和推进青岛经济又好又快发展，发挥了重要的作用。党的十七大以来，适应党的指导方针的重大转变，围绕贯彻落实科学发展观，我们积极推进立法重点调整，努力发挥地方立法对推动科学发展的保障和促进作用。

一是更加注重社会领域的立法，保障和促进社会主义和谐社会建设。随着改革发展的不断深入，一些深层次的矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多的反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈。我们在继续抓好经济立法的同时，更加注重加强社会领域立法，充分发挥地方立法在促进社会公平、化解社会矛盾、维护社会稳定、促进经济社会协调发展中的重要作用，加快健全完善与社会转型、经济转轨相适应相融合的社会建设和社会管理的法律制度，使社会各方面的利益关系得到妥善处理，利益诉求得到统筹兼顾。例如，在健全社会保障体系方面，制定了新型农村合作医疗条例等法规；在推进社会事业发展方面，制定了学校校舍管理办法、实施红十字会法办法等法规；在保障群众基本生活方面，制定了城市供热、城市供水、饮用水源地保护条例等法规；在特殊群体权益保护方面，制定了保障残疾人合法权益规定、实施老年人权益保障法若干规定、实施妇女权益保障法办法等法规；在加强社会管理方面，制定了出租车客运管理条例、停车场管理条例、森林公园管理条例等法规。

二是更加注重发挥立法对资源和生态环境的保障功能。多年来的实践证明，通过立法将行之有效的保护措施固定下来，有利于从长远和根本上保护资源环境。立法法实施以来，我们制定、修订了16件资源环境保护类的法规，特别是近几年制定的森林公园管理条例、无居民海岛管理条例、海洋环境保护规定、河道管理条例等法规，贯穿了“保护优先”的理念，规定了十分严格的保护措施。在制定《青岛市无居民海岛管理条例》时，政府提交常委会审议的条例草案更多地突出了对海岛的开发利用，把保护海岛摆在了次要位置。初审过程中，组成人员对此纷纷提出意见。在与政府进行充分协调的基础上，我们立足于保护生态环境、实现可持续发展，对条例的指导思想和主要内容作了重大调整，确立了“统一规划、保护为主、限制利用”的原则，全面细致地规定了一系列的保护措施，切实保护了海洋资源和海洋环境。

三是更加注重以人为本、改善民生，切实维护好人民群众的根本利益。我们一直把切实维护好人民群众的根本利益放在突出位置，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。每制定一项法规，每设置一个条款，都努力坚持人民利益至上的根本原则，以确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害，同时认真考虑和兼顾不同方面的利益。修订的城市建筑规划管理办法，将适用范围由青岛市城市规划区扩大到各县级市的城市规划区，扩大了建筑的日照间距，加强了批后管理，将规划公示制度法定化。制定的实施献血法若干规定，明确了固定采血点，规定了对献血人员更为优惠的还血政策和相关待遇。先后两次修订了城市供热条例，适当延长了供热期限，提高了供热温度，明确了计费标准，对供热单位和用户双方的权益、利益与责任作出了明确规定。在制定实施妇女权益保障法办法时，明确规定了妇女政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、人身权利与财产权益、婚姻家庭权益等方面的保护。修订的城市房产拆迁管理条例，确定以“拆迁区域新建商品住房销售价格”作为补偿标准，并规定了最低保障面积，提高了对被拆迁人的补偿标准，切实维护和保障了被拆迁人的合法权益。

二、坚持突出地方特色，努力提高地方立法实效

突出地方特色，是地方立法的生命，也是我市地方立法工作长期坚持的原则。在立项、确定法规调整内容时，我们始终强调从实际出发，立足青岛特色优势，着眼于解决沿海城市经济社会发展的突出问题，最大限度地发挥地方立法对推动沿海城市科学发展、率先发展、和谐发展的保障促进作用。

一是着力突出海洋特色。青岛是一个沿海开放城市，拥有丰富的海洋资源。为推动海洋资源的可持续利用，我们先后制定了近岸海域环境保护、海岸带规划、海洋渔业、海域使用管理、无居民海岛管理等方面的法规，初步形成了一整套保护和利用海洋资源的地方性法规体系。在制定海洋环境保护规定时，明确禁止在胶州湾沿岸新建或者扩建化工、印染、造纸、电镀等严重污染项目；禁止直接向胶州湾排放工业废水、生活污水；新建向胶州湾排放废水的污水处理厂，必须执行国家规定的一级A标准等。

二是着力突出港口特色。青岛是一座港口城市，建有中国最大的集装箱泊位，与世界150个国家和地区的450多个港口有贸易往来，海上交通非常繁忙。为了维护海上交通安全，我们制定了海上交通安全条例，对青岛港口水域交通安全、港口排污、海上应急救援、客船管理等事项作出了规范，为我市“以港兴市”战略的实施和港航业的发展提供了法制保障。

三是着力突出奥运特色。青岛是一座奥运城市，2008年成功举办了北京奥运会、残奥会帆船比赛。为了确保比赛的顺利进行，我们经过深入调查研究，及时作出了关于成功举办2008年奥运会帆船比赛进一步完善法制保障工作的决定，为奥运会、残奥会帆船比赛的成功举办提供了良好的法制环境。

四是着力突出文化特色。青岛是一座历史文化名城，具有鲜明的城市特色。为了规划、建设和管理好这座城市，我们先后制定了城市建筑规划、城市风貌保护、市容和环境卫生、城市绿化、森林公园管理等方面的法规，有力地保护和延续了青岛的历史文脉。

三、坚持科学立法、民主立法，切实提高立法质量

科学立法、民主立法，是地方立法的必由之路。多年来，我们积极探索科学立法、民主立法的有效渠道、方式和措施，为不断提高地方立法质量提供了有力保证。

一是努力构建利益诉求的表达平台，积极推进民主立法。通过座谈会、听证会、公开征求意见、问卷调查等形式，让各方面意见得以充分表达。如2005年对《青岛市物业管理条例（草案）》、2007年对《青岛市停车场管理条例（草案）》举行了立法听证会，让群众对法规中涉及的重要问题充分表达意见。在制定《青岛市停车场管理条例》时，除了召开常规的座谈会外，我们还专门召开了市民座谈会，参加座谈会的市民全部通过报名产生，保证民意表达“原汁原味”。另外，我们还建立了面向社会公开征集立法项目制度，完善了法规草案公布制度。对与群众密切相关的立法，更是坚持问计于民。如对市区燃放烟花爆竹是否解禁的问题，通过报纸、互联网和发放调查问卷、城调队入户调查等方式，征询了一万余名群众的意见，为立法决策提供了依据。实践证明，在立法过程中构建民意表达平台，不仅能为地方性法规的修改提供很好的参考意见和建议，还能为群众表达利益诉求提供一个重要渠道，保障了群众的知情权、参与权和表达权，使立法过程成为释放社会压力的过程，有利于和谐社会的构建。同时，这个平台还使群众在参与立法中了解立法，为以后法规的施行奠定了良好基础，可谓一举三得。

二是努力构建地方立法的智力支撑平台，扎实推进科学立法。我们一直认为，要搞好立法工作，理论必须先行。多年来，我们先后与中国海洋大学法学院、青岛大学、青岛市委党校等大专院校联合成立了多个课题组，如法规授权条款课题组、立法技术规范课题组、法规清理课题组等，课题组的研究成果很好地指导了立法实践。我们还借助知名律师事务所法律人才丰富、专业知识精通的优势，于2004年委托岛城两家知名律师事务所起草了《青岛市物业管理条例（代拟稿）》和《青岛市城市房地产开发经营管理条例（代拟稿）》，两个代拟稿以律师专注于实践的独特视角和专业素养，对法规的顺利出台发挥了重要作用。为了弥补专业人才方面的不足，我们还与中国海洋大学合作建立了法学研究生实践点，常年接纳海洋大学的法学研究生在法制工作室实习，实现良性互补；为了弥补实践经验方面的不足，我们选择了海尔集团、高校软控等21家企业作为地方立法的企业联系点，大部分法规尤其是经济类法规，都要征求各个联系点的意见。本届常委会在发挥专家的“智囊”作用方面，做了大量工作。如2009年，在制定《青岛市海洋环境保护规定》时，充分利用青岛市在海洋科研方面的优势，组织海洋生态、海洋地质、海洋渔业等方面的专家学者，召开论证会，从海洋生态保护和海洋污染防治等方面进行了认真论证，为市人大常委会的立法决策提供了理论依据。

三是重视立、改、废并举，切实维护国家法制统一。在制定新法规的同时，积极对原有不适应改革发展需要的法规进行修改和废止。如2004年根据国家实施行政许可法的要求，组织力量对地方性法规集中进行了清理审查，适时作出了关于修改单位内部治安工作条例等19件地方性法规和关于废止基本农田保护管理办法等8件地方性法规的决定，为全面贯彻实施行政许可法奠定了基础。在刚刚召开的市十四届人大常委会第20次会议上，我们又作出了关于废止城市私有房屋管理办法等8件地方性法规的决定。在立法法施行10年来通过的61件法规及法规性决定中，修订、修改和废止的法规***45件，占到三分之二以上。

四、坚持完善立法体制和机制，不断提高立法工作水平

坚持完善立法体制和机制，是提高立法质量的前提和基础。我们先后制定了制定地方性法规技术规范、进一步做好地方性法规草案起草工作的意见、地方性法规草案征求意见工作规则、年度立法计划编制办法、立法听证暂行规定等规范性文件，从年度立法计划的编制到法规的起草、论证、修改，进行了全过程规范。

一是规范了立法计划的编制制度。凡事预则立，不预则废。在实践中，我们十分重视立法计划的编制。在编制立法计划的过程中，我们坚持体现改革发展稳定重大决策的项目优先安排，自主性、先行性立法项目优先安排，原有地方性法规与法律、行政法规不一致需要修订或废止的项目优先安排，地方发展迫切需要、条件比较成熟的项目优先安排。在此基础上，我们对年度立法计划的编制原则、编制机构和编制时间，立法计划项目的提出、公开征集、论证和确定，立法项目库与年度立法计划的衔接等内容作了明确规定，进一步规范了立法计划的编制和执行。

二是规范了法规草案的起草制度。在法规起草工作中，组成素质高而精干的法规起草班子，做到任务、时间、组织、责任、经费五落实。起草前认真学习和领会有关法律、法规和党的路线方针政策，深入开展立法调查研究，全面、准确把握青岛发展的实际，找准立法要解决的主要问题。不断改进法规的起草机制，拓宽起草渠道，实行立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合，发挥各自优势，使理论与实践更好地结合，更好地反映人民的利益和意志。

三是建立完善了统一审议制度。实行统一审议制度能较好地解决越权立法、法规与法律相抵触，以及民主程序不规范、部门利益驱动，导致立法质量不高等问题，这是维护国家法制统一，提高立法质量的重要保证。实践证明，这一制度在坚持统一审议的同时，充分发挥了法制委员会和其他专门委员会的优势和积极性、创造性，有效地维护了国家法制统一和提高了立法质量。

四是建立了立法的协调机制。通过协调，把立法中的主要矛盾和分歧意见解决在提请常委会审议之前；通过协调，正确处理市人大常委会与市政府、市人大常委会与各区（市）人大常委会、法制委员会与其他专门委员会等三个方面的关系，***同研究和处理法规审议中遇到的问题。

五是成立法制委员会。我们于2001年设立了法制委员会，并不断改善法制委员会委员的行业构成和知识结构。如本届法制委员会的11名组成人员，来自高校、科研、医疗卫生、政法、工业企业、商贸企业、建设和城市、农村基层单位等各行各业；从知识结构来看，有学法律的，也有学其他专业的；从新老交替来看，新进法制委员会的9名，老委员2名。这个结构充分考虑了立法工作的需要，既体现了专业性又兼顾了广泛性，既注重理论指导又重视实践经验，既体现了工作延续性也突出了工作创新性，为我市的地方立法工作提供了坚强的组织保证。