晚清灭亡的原因和表现

关于清末新政研究，近年来史学界发表了很多有见地的文章。然而，关于清末财政制度的改革，以及此次改革在当时及后来影响如何，人们却涉及不多。张九洲认为，晚清财政制度的改革，主要表现在如下几个方面：首先，改革财务行政，加强中央集权。成立了一部三处，即度支部、税务处、清理财政处和督办盐政处。“一部三处”的设立与人事职权的变动，使中央财政管理的事权得到了统一。在中央财务行政机构改革的同时，对地方财政机构进行了调整和统一。这种作法，为清政府垂直控制地方财政体制的形成起了重要作用。其次，设立银行，建立公库制度。清朝的财政机构，原来是行政管理和钱物保管与支出不分。如户部和各省布政使司本是财政管理机构，但自身又掌管着货币和物料的保管权。地方的省、府、道、县，亦设有钱、物之专库，分属布政使和府、道、县长官亲理。1904年，清政府决定创办户部银行，“以为财政流转总汇之所”。1908年，户部银行改名为大清银行，度支部厘定《银行则例》，谓“管理官款出入”为国家银行“应尽之义务”，“其经理国库事务及公家一切款项，并代公家经理公债票及各种证券”。1907年，邮传部设立了交通银行，“将轮路电邮存款改由该行经理”，该行的出现标志着财政特别会计的公库由此初步建立。清政府设立银行，以图建立统一的公库制度，但由于当时各省财政并未统一，各自为政现象严重，所以，统一的公库制度还相差较远，但这种作法在当时中国的财政和经济上都具有积极意义。其三，清理财政，试办财政预算。度支部于1908年底奏定清理财政办法六条，接着又拟定了《清理财政章程》，由度支部设立清理财政处，各省设立清理财政局，为全国预算、决算做准备。宣统元年二月，在各省清理财政局陆续开局后，综核各省财政的调查工作开始实施，各省陆续造报了各种财政表册，表中详尽列入了本省岁入、岁出款目、数额以及沿革利弊专项。这次财政清理工作的成绩，是值得肯定的。1910年清政府在基本清算各省财政收支的基础上，决定试办全国财政预算。这年，地方先由各省文武大小衙门局所预算次年出入款项，编造清册，送清理财政局，由清理财政局汇编全省预算报告册，编竣后经督抚核准上报度支部，在京各衙门亦按照度支部颁定册式分别编制成各自的次年出入款项，预算报告。接着由度支部在汇核各省及各部预算的基础上，编制成了宣统三年岁入、岁出总预算。而后，总预算案经内阁会议政务处核议，送资政院开会议决。1911年初资政院在对该案复核修正后议决通过。度支部编成的这个预算案中，不符合事实的东西太多，而资政院复核时的修正，也缺乏根据，所以，这个预算案虽然编成并获得了通过，可是在实践中是不可能行得通的。尽管如此，它在中国近代财政史上仍具有一定的进步意义。作者对清末财政制度的改革给予了肯定：第一，在一定程度上加强了中央财政的统一，有利于新政和预备立宪的推行。通过财政体系的改革，使国家收入增加，中央财权扩大，对新政和预备立宪运动的发展提供了强有力的财力支持。第二，促进了晚清财政制度现代化的发展。其一，财政管理上开始了近代形式的国家预算编制；其二，确定了近代财政科层管理的体制；其三，公库制度的建立加速了政府财政管理专业化的发展和财政调控能力的加强。第三，通过财政制度改革的过程，为民国初年财政管理培养了一批人才并积累了一些可贵的经验。最后，作者指出，清末财政制度的改革是想模仿西方资本主义国家的财政管理制度，其进步性是值得肯定的。但整个来说，改革的成效性是有限的。主要原因是：中央与地方关系的处理未解决好。进行财政制度的改革，需要有足够的中央权威和地方的支持，然而，当时在政治和财政上是内轻外重，地方并不完全听命于中央。特别是这次财政制度改革的目的之一是为了加强中央的财政统一，强化中央对财政的调控能力，这就与地方利益发生了冲突。正是由于中央与地方的财政利益的矛盾冲突尖锐，所以财政制度改革困难重重，效果不彰。最后，还因为这些改革所激化的矛盾，加速了清王朝统治集团的分裂和垮台[6]。

中国近代化的研究构架一向以“变器——变政——变心”为主线。这种研究模式凸现了政治改革和思想改革的意义，但却遮蔽了经济改革在近代化中的地位和作用。朱俊瑞认为，单纯强调政治改革对经济改革的制约并不符合近代社会改革的实际。到1911年，清政府推行了一系列政治、经济、文化、军事改革。庚子之变后，“国库一贫如洗”的经济状况既是刺激清政府加大改革力度的原因，又是“新政”难以实施的重要因素。财政是施政的保证，政治离不开经济孤立运行。晚清政府在全面经济困境的陷阱里奏响新政乐章，无疑早写下了失败的休止符。清政府灭亡的原因固然很复杂，从经济学上分析，清政府干预经济的无能，尤其是政府对财政的失控是导致自身灭亡的重要因素。晚清新政中清政府一度大规模地推行清理财政工作，加强对财政的集中管理，但已无法在根本上改变由经济运作和利益分配所造成的地方自主局面，反而加剧了地方与政府的离心离德，加速了自身的灭亡[7]。朱文提出晚清政治改革受经济制约是有一定见地的，如能展开论述制约的原因，制约状况和制约结果，文章将更为精彩。

税率的修订、实行海关金制度以及对海关行政权一定程度的收回，是国民政府成立后对海关采取的主要改革措施，究竟对这些改革措施如何评价，历来褒贬不一。有的学者就认为，关税自主是虚假的，不能表明关税自主的真实性，是关税继续半殖民地化的一种标志；有的学者甚至将关税自主简单地说成是一种投降卖国活动。易继苍、张祥晶认为，国民政府所进行的关税自主，是在中国民族主义情绪高涨的情况下，迫于全国人民的压力，尤其是要增加自身的经济收入，弥补巨额的财政支出，在各列强对国民政府做出让步的情况下进行的，应该对其进步意义予以肯定。通过关税改革，将协定关税改为固定税则，国民政府获得了关税自主权，能够自定税率，自由支配关税税款，并且基本上掌握和控制了海关的行政权，这些措施虽不能从根本上动摇各帝国主义国家在中国的统治，但在客观上削弱了其在中国的一些特权，保护了国民政府自身的经济利益，符合历史发展的进步潮流，在当时的社会历史条件下具有一定的进步意义。因此，简单地把国民政府的关税改革用“虚假”二字加以概括缺乏事实依据。但是，关税改革也不像国民政府所吹嘘的那样是取得非常重大的成就和十全十美的。由于当时历史条件的限制和国民政府的阶级局限性所决定，其关税自主只能是部分的或者说是不彻底的，这主要表现在以下几个方面：首先，中国与当时的国外相比，在征收关税的水平上仍然存在差距；其次，海关的行政大权尚未完全收回；再次，关税自主并未能使民族工业得到很好的保护。最后，作者认为，在肯定关税自主进步作用的同时，也不能盲目地夸大“关税自主”的实际效果，“关税自主”不是全面的，只是在一定程度上的自主，部分地自主