机动车交通事故责任强制保险条例中第二十一条这个“法”是什么法？
浅析机动车第三者责任强制保险
王菲 吴钝
《道路交通安全法》（以下简称《交法》）自2004年5月1日施行以来，全国各地法院陆续受理了多起以保险公司为被告的交通事故人身损害赔偿案件，在处理
上各有不同，究其原因是在对《交法》第七十六条所规定的“机动车第三者责任强制保险”存在不同的理解。有的观点认为对已经通过地方性行政法规形式，强制实行的“机动车第三者责任保险”应等同于《交法》所规定的“机动车第三者强制责任保险”；有的观点认为“此险非彼险”，我国目前尚无《交法》所称的“机动车第三者责任强制保险”这一特定险种。由于理解不同，对保险公司在现时期是否对第三者直接承担责任的问题上也有不同观点。本文从第三者责任保险的发展过程对机动车第三者责任强制保险的构成和现时期的适用作一简要分析，试图得出法律效果与社会效果相统一的结论。
一、机动车责任保险制度的历史沿革
随着经济的快速发展，海上贸易的产生，社会互助和救济观念的积极影响，促使了人类最早的保险险种——海上保险的诞生。在13世纪初的意大利出现了现代意义的保险法，随后世界各国相继通过法律形式建立了顺应时代需求的保险制度，保险制度是通过将一定数量的同等危险集合到一起并进行损失预测，以个体的小额保险费替代大额不确定损失，使之成为分散风险，弱化损失的有效途径。但随着科学技术的不断发展，也带来了一些新的社会问题。工伤事故、道路交通事故、环境污染、医疗事故等问题相继出现，给民事责任这一私法领域解决民事纠纷的基本手段的权威性带来了冲击。上述几种事故所引发的损失巨大，而且损失主体大都是处在弱势地位的群体，仅仅依靠行为人的直接赔付很难保护其合法权益，往往因为行为人的赔付能力而使受害人的赔偿请求得不到实际保护，于是各国都把这种风险转向了保险市场。
传统的保险制度虽然能分散风险，消化损失，但保险标的仅局限于财物或人身，而没有相对投保人对他人所承担的法律责任的保险制度，而随着民法体系的完善，这种法律责任的范围越来越广，所以在现实生活的需求下，责任保险制度应运而生，也为各种事故的受害者提供了一定意义上的保障。机动车辆在当今社会已经相当普及，并已成为人们生产、生活中的主要交通工具，由它引发的交通事故赔偿也成了一个热点问题，各国都在责任保险制度中把机动车第三者责任保险进行了规范，希望这种制度能够成为解决道路交通事故问题、保护弱势群体的利益、维护社会公平和稳定的重要途径。机动车责任保险起源于德国、瑞典、挪威。对于机动车责任保险，有的国家实行相对强制保险，有些国家实行绝对强制保险。在美国，除马萨诸塞州、纽约州、北卡罗来纳州以外的其他州以及加拿大的主要省份都实行相对强制保险，而在英国、新西兰、德国、法国、美国的马萨诸塞州、纽约州、北卡罗来那州等国家和地区的保险立法则实行绝对强制保险。无论是相对强制还是绝对强制这种责任保险的目的都是为了“加害人将损害转嫁给保险公司，而保险公司则将损害转嫁给千万户投保人，从而达到了损害赔偿的社会化。”
二、我国机动车第三者责任强制保险的形成过程
我国责任保险的发展相对起步较晚，在20世纪50年代初期我国首先开办的就是机动车第三者责任险，这一时期责任保险不仅业务量小，而且社会舆论对于其争议较大。50年代以后由于多方面原因我国保险业整体进入停滞状态。1979年保险业恢复正常的经营以后，国内首先开展的责任保险业务仍然是机动车第三者责任保险。1984年，中国人民保险公司在给国务院《关于加快我国保险事业发展》的报告中指出，实行第三者责任保险以保障交通事故受害人的利益，国务院[1984]151号文件批准了该报告，并要求各地遵照执行。从此，我国的机动车责任保险进入了突飞猛进的发展时期。我国为了规范保险活动，保护当事人的合法权益，于1995年10月1日施行了《中华人民***和国保险法》（以下简称《保险法》），《保险法》第四十九条对责任保险作了明确规定，“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负赔偿责任为保险标的的保险”。通过法律的手段对责任保险进行了确定。在《交法》实施以前，我国已经有近23个省、市已经通过地方行政法规的形式对机动车第三者责任保险进行了强制，并作为机动车上牌、审验的条件，以此来保障交通事故受害人的利益。《交法》2004年5月1日施行后，我国实行了机动车第三者强制保险制度，但由于相关制度进展缓慢（《机动车第三者责任强制保险条例(草案)》经过公开征求意见，目前还在制定当中），这项制度还没有在全国正式开展起来。
三、现时期我国是否存在“机动车第三者责任强制保险”
由于本文前面所述的原因，在现时期我国的理论界和审判实际中对《交法》所规定的“机动车第三者责任强制保险”存在不同理解。
有些学者认为：“机动车辆第三者责任强制保险制度在《交法》实施前已经在我国大部分地区实行，早在1984年，中国人民保险公司在给国务院关于加快我国保险事业发展的报告中指出，实行第三者责任保险以保障交通事故受害人的利益，国务院[1984]151号文件批准了该报告，并要求各地遵照执行。之后，许多省政府批准在相应地区实行第三者责任强制保险，并在机动车上牌、审验中将其作为限制条件，以保证这一制度的落实。中国保险监督管理委员会《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》（保监发[2004]39号）也明确指出："目前，我国近24个省市已经通过地方性行政法规形式对机动车第三者责任保险实行了强制，自5月1日《交法》正式实施起，统一的强制第三者责任险制度将在全国范围内予以推行"。5月1日中国保监会已经因保险公司风险增加而对机动车辆保险费率作了调整，其中必须购买的第三者责任险上调了10%。综上所述，我们认为，目前商业保险公司经营的机动车第三者责任保险本质上就是《交法》之"机动车第三者责任强制保险"。国务院《强制保险条例》未出台，只能说明未在全国范围内实行，而不能说明原有的24个省市规定的第三者责任保险是非强制的。”
在审判实际中出现了支持此种观点的判例：2004年7月24日，刘某驾车将行人任某撞伤。交管部门事后认定刘某负事故全责，任某无责。任某后被鉴定为10级伤残。索赔未果下，他将肇事司机刘某、车主陈某、出租车公司及保险公司一并告上了法庭。法院认定任某全部损失***计3万余元。由于该出租车公司在第三者责任险中投保最高限额为5万元，法院遂按新交法有关规定作出判决：由保险公司全部赔偿。
还有些学者认为：“第三者责任保险与第三者责任强制保险不是一回事。不能将《保险法》上的第三者责任保险等同于《道路交通安全法》上的第三者责任强制保险。将二者混同的观点，都将导致对《道路交通安全法》的错误理解，更将导致不妥当的适用。”
在审判实际中也出现了支持此种观点的案例：赵某过马路时没走斑马线被车撞伤，将司机、车主和保险公司一并告上法庭。 庭审中，车主和司机都同意在责任认定范围内赔偿。但三者险到底是不是强制险、保险公司是否应该在新交法要求的三者险范围内赔偿，成为本案的争议的焦点。赵某的律师表示，按照目前有关规定，不上三者险的车根本不让上路，因此，三者险属于强制险，保险公司应该先行赔付。保险公司称，新交法规定的三者险是强制险，而现在的三者险是商业险，此险非彼险。最后法院当庭宣判，因司机是执行公务行为，不承担民事责任；车主按照过错责任承担赔偿责任。对赵某要求保险公司在保险限额内赔偿的诉讼请求，法院不予支持。
以上两种观点的争议焦点是在于“机动车第三者责任保险与机动车第三者责任强制保险是否同一”上。我们认为，根据现行的法律和实际情况来看“机动车第三者责任保险”属于商业险，而“机动车第三者责任强制保险”是带有公益性质的由国家法律强制实行的一种近似于社会保险的险种，两者不具有同一性，不能将二者混为一谈。理由是：
保险根据我国《保险法》的规定，是指“投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者被保险人死亡、伤残、或者达到合同约定的年龄、期限时承担给付保险金责任的商业保险行为”。通过该规定可以看出我国《保险法》所规定保险是一种商业行为，是通过投保人与保险人的自由协商，所达成的一种约定权利义务关系，互为谋取利益的商业协议，在法律关系上应属私法体系调整的关系，从这种意义上讲，我国现行的《保险法》应属于商业保险法。在《交法》实行前就我国就以广泛开展的“机动车第三者责任保险”，是保险公司依据《保险法》所规定的责任保险制度所开展的一项业务，是受《保险法》规范和调整的，从我国《交法》实行前来看，并没有法律明文规定对“第三者责任保险”实行强制。虽然已有23个省市通过地方行政法规对“第三者责任保险”实行了强制，但这种行为的合法性确值得思考。我国《保险法》第四条规定：“从事保险活动必须遵守法律、行政法规，尊重社会公德，遵循自愿原则。”可以看出商业保险合同同其他合同一样都应当遵循自愿原则，部分省市以地方性法规的形式把“机动车第三者责任保险”进行强制的作法，值得商榷。我国《立法法》规定，地方性法规制定的前提条件是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，而部分省市的这种“强制”显然违背了《保险法》所规定的自愿原则，其合法性值得思考。我国颁布实施的《交法》正是出于这方面的考虑，对此做了明确规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”。但是否因为有了法律依据，而使原有的“第三者责任保险”变成了强制呢？我们认为《交法》施行后，“第三者责任保险”并不能代替“第三者责任强制保险”。
首先，《交法》对“第三者责任强制保险”具体办法的制定做了相关规定：“第三者责任强制保险的具体办法由国务院规定”，从这可以看出，第三者责任强制保险的具体内容以及执行方式得由国务院依据《交法》的授权，以行政法规的形式进行确定，目前国务院制定的《机动车第三者责任强制保险条例》经过向社会各界广泛的征求意见，还在制定修改当中，所以说我国还没有“第三者责任强制保险”的具体操作规定。其次，根据现在的“机动车第三者责任保险”来看，其并不具备《交法》和保险理论所确定的强制险的如下特征：
（一）强制性。这应该是强制险不同于其他商业险的最显著特征，其强制性应该表现在三个方面：其一，机动车辆必须参加该保险；其二，保险公司必须承保该保险，而不能象现在的“机动车第三者责任保险”保险公司有权拒绝承保（目前经常有保险公司拒绝投保人对“机动车第三者责任保险”承保的事例发生）；其三，发生机动车事故造成第三者损失时，保险公司必须在保险责任限额范围内对第三者承担无过错的赔偿责任，使受损害的第三者能及时、快捷地获得赔偿，而不象“机动车第三者责任保险”中受损害的第三者只能向责任人索赔，保险公司也只能依据保险合同对被保险人承担赔偿责任。这种强制性是通过法律的形式来以确定，我国《交法》第十七条也验证了这一点。
（二）无过错性。即无论被保险的机动车在法律上对第三者是否应该承担赔偿责任，保险公司都必须在保险责任限额范围内承担赔偿责任，即使受损害的第三者在交通事故中负有全部责任，这一点《交法》第七十六条一款做了明确的规定。而通过现行的“机动车第三者责任保险”来看，保险公司承担的是《保险法》所规定的“机动车方对第三人依法应负的赔偿责任”，赔付标准是双方在缔结保险合同时所约定的标准。
（三）公益性。国家实行“机动车第三者责任强制保险”，主要目的是为了填补交通事故中第三者的损失，其费率、保额等应当合理，总体要求是保本微利，而不像“机动车第三者责任保险”是以盈利为主要目的。
再其次，根据我国《保险法》和相关法规的规定，保险公司的业务范围必须由监管部门进行核定，而且关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构审批。而作为保险监督管理部门的国家保险监督委员会在2004年4月26日向各中资财产保险公司、各保监局、中国保险行业协会发布的《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》（保监发[2004]39号）中做了如下的规定：“5月1日起,各财产保险公司暂时按照各地现行做法,采用公司现有三者险条款来履行《道交法》中强制三者险的有关规定和要求，待《条例》正式出台后,再根据相关规定进行调整,统一在全国实施。此外，在《条例》出台前,暂不执行强制三者险保险标志的有关规定。”从保监会的通知来看，保监会目前还没有对“机动车第三者责任强制保险”进行审批，而是通知各保险公司以现有的“机动车第三者责任保险”的条款来履行。对这一问题，在本文前面论述的第一种观点里，有些学者认为通知里的这种“履行”可以得出二种险同一的结论，我们认为这种解释是不严谨的。保监会下发这个通知的本意是用来指导保险公司在现有时期如何开展业务，通知所讲述的“履行”是为了配合国务院《道路交通安全法实施条例》规定的“初次申领机动车号牌、行驶证、年检等必须提供‘强制三者险’的保险凭证”而设立的，由于国务院还没有制定出相关的机动车第三者责任强制保险条例，所以只能按目前各地现行做法继续用“机动车第三者责任保险”的保险凭证代替“机动车第三者责任强制保险”的保险凭证，以便能够正常进行初次申领机动车号牌、行驶证、年检等工作。并且从该通知里也可以看出开展“机动车第三者责任强制保险”的前提是国务院制定出《机动车第三者责任强制保险条例》，只有该条例的出台保监会才能根据相关规定进行这一特定险种的审批。
通过以上的论述，我们认为目前我国还不存在“机动车第三者责任强制保险”这一特定险种。在“机动车辆第三者责任保险”与“机动车第三者责任强制保险”交替的特殊期间，如何正确对待两险之中的关系，也就成为处理此类案件的关键，只有准确理解两者的含义，才能为下一步的正确审理奠定基础。
注释：
[1] 张新宝著《道路交通安全法中的侵权责任解读》，载自中国民商法律网。
[1] 王利明著《侵权行为法归责原则研究》[M].北京：法律出版社，2003.62-63.
[1] 李记华、孙玉荣著《道路交通安全法与机动车第三者责任保险》，载自东方网眼网
[1] 中国保险监督管理委员会《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》（保监发[2004]39号）
[1] 李记华、孙玉荣著《道路交通安全法与机动车第三者责任保险》载自东方法眼网
[1]孙瑞玺著《道路交通安全法理解与适用三题》，载自法律图书馆网。
[1]李记华、孙玉荣著《道路交通安全法与机动车第三者责任保险》，载自东方网眼网
（作者单位：黑龙江省牡丹江市爱民区人民法院）
参考资料：