如何增强责任意识,努力干好城管执法工作?
责任重于泰山。
增强责任意识,就是要有不愿服输、不甘人后的精神。
增强责任意识,就是要有雷厉风行、敢作敢为的作风。
增强责任意识,就是要有迎难而上、未雨绸缪的思维。
责任在肩,无可推卸;责任在心,身体力行。
试论城管执法工作的基本原理
法治原理
城管执法,顾名思义就是城市管理领域的行政执法工作。行政执法概念很广,本文涉及的主要是行政处罚权以及相关的监督检查权、行政强制权。执法工作重在合法性与合理性的有机统一。
一、合法性是城管执法工作的本质要求和首要课题。执法与法治之间并不能划完全的等号,实践中还存在人治的行政执法与法治的行政执法两种可能性。如果偏离法治的轨道,执法工作就很容易滑向歧路,作出的行政决定就很可能直接或间接侵犯相对人的权利。我们认为,城管执法的合法性至少要包括以下三点内容:
(一)行政处罚权等行政权的存在必须有法律根据。目前城管执法机构主要依据《地方政府组织法》的相关规定组建,城管执法的权力、职责主要根据《行政处罚法》的规定来实施。
(二)行政执法权的行使必须符合法律程序。既要实质上的法治,又要求程序上的法治。我们制定了《杭州市城管执法系统行政执法责任制实施方案》、《杭州市城市管理规范执法程序》等相关规定,并开展了案例评选、规范执法模拟演示等活动,有效地提高了全系统的执法水平。
(三)行政执法权的行使违反法律规定即构成违法,须承担相应的法律责任。执法部门必须建立严格依法执法的制度和规定,如严格实施错案责任追究等制度。
二、合理性是城管执法工作的重要内容。评判执法是否正确有效的关键是要看能不能达到法律的目的,而执法的具体方法只是实现法律目的的手段。执法既要遵照法律规定,执法手段又须必要适当。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于依法行政的基本要求中,其中一条就是合理行政,“行政机关实施行政管理,所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式”。事实上,我们也并不总是需要运用强制性行政来实现管理目标。通过教育纠正、行政指导、道德规范等一些非强制性行政管理方式,调动被管理者遵守法律的积极性和主动性,有时更有成效。这些方式体现了对相对人的尊重和行政管理的民主性,在许多场合,相对人也愿意接受,既有助于改善执法机构与相对方之间的关系,又能以较小的阻力、较小的代价、较有效地促成管理目标的实现。 我们认为,任何一种执法手段和管理方式,只要符合法律目的,建立在合理和正当考虑基础上的,都可以大胆进行尝试。
当然,教育纠正、行政指导等柔性手段并不能完全替代命令、强制处罚等传统的管理手段。作为一种新的手段,它只能是对传统管理手段的完善与补充。因此,在实际执法工作中,在尽量避免执法人员随意运用强制手段的同时,也必须切实有效地规范非强制手段的运用,否则就可能导致执法不力、执法不公等现象的泛滥。
系统原理
任何社会组织都是由人、物、信息等要素组成的系统,任何管理都是对系统的管理。城管执法也不例外。
城管执法系统的主要特征表现为:
一、综合性。与历史上的城市管理相比,现代城市管理最大特点是从内容到目标都体现了综合性。
(一)简单对象——复杂对象。起初执法管理的对象是人、财、物、生态四大要素,后来又加上了信息和时间,现在又包括了城市文化和管理方法。这些管理内容和要素互联互动,任何一个要素的发展变化都会引起其他方面的一系列转变。如果其中某个要素没有相应变化,管理的整体水平就会受到影响。比如现在不少城市硬件设施、建筑雕塑等城市家具都非常精致漂亮,但是被毁坏的现象普遍相当严重,其中一个主要原因,就是城市文化管理落后于基础设施的建设,市民素质落后于物质文明的发展。所以,提高城管执法整体水平就必须综合考虑到方方面面的因素。
(二)单一目标——复合目标。传统的城市管理执法以管理主体为中心,一切都从管理者的意愿出发,表现为单一目标追求。现代城市是多元化的社会,管理执法工作要兼顾多个群体多样化的利益追求,需要一个综合考虑的目标。比如,对无照流动商贩,从大部分公众和合法经营商家的利益出发,应当予以无条件取缔;而从无照流动商贩本身——主要是外来人员、本地失业人员、无业人员以及一部分低收入群体的利益出发,应首先考虑解决他们的生活出路、社会保障等问题,则须规范疏导,而不是一味的堵塞。对这样一个综合性的问题,需要政府或一个权威的牵头部门来综合平衡目标和措施,系统加以解决。
二、整体性。从科学分类的角度来说,城市管理属于一个完整的行政管理事项。对于该事项应当由一个或几个行政管理主体来行使职权,各主体的行为应当是协调一致的。但事实上,管理机构体系及其行政管理过程中目标不一致、行动不协调的现象十分严重。特别是审批权和处罚权分离后,相关行政主管部门和城管执法机构之间的相互配合、相互协作,是取得管理和执法成效的重要保证。所以,主管部门和执法部门都必须摒弃“单打独斗”的做法,树立资源、信息***享和力量整合的观念。
三、集合性。如果把整个城市管理看作是一个大系统,城管执法是大系统的子系统。但这个子系统内部又是一个个更小系统的集合,富有层次性。大小各系统既相对独立又相互关联,每一级都有不同的目标与活动。根据城管执法系统的上述特点,我们认为:
(一)要制定适宜的目标。理想的城市管理,应当是自上而下制定综合性的目标和政策,再由相应的管理主体进行分解和实施。而实际的状况往往是自下而上在确定目标和措施,有时甚至是各不相干,协调和统一的难度可想而知。
(二)既要保证全局整体利益,又要发挥各子系统的积极性。大多数情况下,局部和整体是一致的。但在现实情形中,局部之间不协调,互相扯皮经常发生。各子系统之和未必能达到最佳效果,有时候甚至损害全局利益。我们既要保证全局整体利益,又要发挥各子系统的积极性。如在实行执法队伍重心下移过程中,市局对区局实行双重领导(重点是业务领导),区局又对派驻街道乡镇中队实行双重领导(重点是队伍建设和业务领导,下放日常指挥权),既强化区块的联系,又保持行政执法权的相对独立和集中,同时要建立完善的监督制约机制,这样才能对城管执法事务进行有效的管理。
(三)使用现代化的管理方法和手段解决愈来愈复杂的城市管理问题。随着城市现代化进程的发展,城市决策和管理难度也越来越大。城市管理的科学化既是一个大趋势,也是一个大难题,它要求城市管理者密切关注社会和科技的急剧变化,积极探索和引进科学管理方式以适应现代化城市的管理需要。
人本原理
在行政法发展过程中,由于对行政权认知和定位的不同,形成不同的理论模式。这些理论可归纳为两种。第一种是管理(控权)理论,认为行政主体和行政相对方是支配和服从的关系,所以以命令——服从为管理的基本特征,通过强制手段促进相对人的服从,达到维持管理秩序的目的。但管理者单向支配、一厢情愿地实现目标,压制了被管理人的利益需求,扼杀了他们的参与热情。纵然目标有益于被管理者,也难以得到积极的回应、支持和合作。第二种是平衡理论,认为行政关系的各方都是能动的、扩张的,双方既对立又合作,既要制约,又要激励,所以强调要从“以管为本”转变到“以人为本”,管理更多的将依靠公众的自觉。管理者应维护和增进相对方的合法权益,特别要通过建立回应的、互动的参与机制,形成和谐、合作的行政关系格局。这种模式标志着执法管理职能的全新运作,体现了管理的人性化,有利于培育社会自治,催生行政民主,充分动员和整合社会力量。要把这种理论从“可能”变成“可行”,特别需要从以下几个方面着手:
一、树立城管执法的本质就是为人服务的观念。城市管理的最根本的服务对象不是城市本身,而是生活在城市里的一个个活生生的人。城管执法工作的价值不在于处罚了多少人,更在于通过执法管理,充分调动人的积极性和自觉性,把最活跃的人的因素同其他各种物的因素有机地结合起来,推动城市的发展,从而满足人的各种生存和发展需要,并最终实现人的全面发展。
二、引入激励机制,积极构筑公众参与良性互动的平台。在城市执法管理中,公众既是管理对象,又是管理主体。引入激励机制,宣传、组织、发动公众参与执法管理,真正实践“人民城市人民管”的理念,是我们当前的一个重要任务。没有公众的响应和参与,任何执法工作都是难以奏效的。
三、不断提高执法人员的素质,适应新的职能运行方式。相对于传统的管理手段,新的运行方式越来越体现出民主协商的品格,对执法人员思想水平和工作能力要求更高。只有具备良好综合素质的执法人员,才能有效运用新的职能运行方式。
绩效原理
一、绩效评价的意义。绩效是指社会经济管理活动的结果及成效。把绩效管理引入公***部门的实践由西方国家于20世纪初肇始,到70年代全面推行,90年代达到鼎盛和广泛应用,在新公***管理运动和政府再造过程中起到了重要作用。在城管执法工作中树立绩效观念具有重要的理论意义和实践意义。
一是有助于正确评估自身工作。通过评估可以发现问题,改进不足,不断提高工作效率。比如,2004年我局大力推行质量和数量考核体系,实行执法业务量化考核,充分调动队员办案的积极性和主动性,提高了街面违法行为查处率,促进了七项职能的全面有效履行。
二是有助于提升队伍形象。绩效管理和评估实际上也是一种相关信息的公开过程,把执法部门在各方面的客观情况作出全面描述并公布于众,无疑有助于广大群众对城管执法工作的了解、理解和支持。
二、绩效评价的内涵。有效的绩效评价关键是要建立健全科学、合理、系统、完善的评估体系和机制。我们认为,城管执法的绩效内涵应当包括以下内容:
(一)执法管理的成本。主要是指执法机构的运行成本。一般来说,执法机构投入的成本越低其效率就越高,成本越大,效率就越低。但由于执法工作的特殊性,成本和效率效果并不成简单的正比,高耗不一定就低效,因而不能以单一的成本比较来作为评估的方法。
(二)执法效益。主要是指执法管理的质量和公众满意程度。一是相关法律法规是否得到有效履行,履行效果是否有改善。二是城市管理的热点难点问题是否得到解决,解决的程度如何。三是群众投诉的问题是否得到迅速的处理,简捷程度如何。这些要求都可以通过量化指标予以反映。
(三)社会效益。主要指城管执法队伍的形象是否有改善,执法管理时的态度和作风如何等。
三、绩效管理的重点和方向。
(一)创新执法管理的目标。要以执法的社会效果、整体效果代替单纯的办案数量,以各相关群体的整体评价作为评估执法效益的标准。
(二)创新工作战略。在不断强化自身业务、提高自身履职能力的同时,树立大城管和执法为管理服务意识,加强与相关管理部门的合作,积极争取双赢、多赢,促进城市管理最大效益。
(三)创新运行系统,倡导将成熟的工商管理方法和技术应用于执法管理以提高效率。比如运用成熟的管理方法和统筹思维安排现有的执法力量,运用信息技术手段代替完全的人力劳动,实现城管执法的科学化、专业化。
(四)创新组织体系,建立责任型、学习型组织。
平衡原理
辩证唯物主义认为,不平衡与平衡,循环往复,以至无穷,是事物发展的普遍规律,也是城市管理和执法工作的必然过程。
有城市才有城市管理,有城市的发展才有城市管理的发展,城市管理的实践永远落后于城市发展的速度,不可能超越城市特定的发展阶段。城市管理这种滞后性决定了城市管理与城市发展的平衡只是暂时的,城市一旦发展,两者间的平衡即被打破,城市管理必须及时更新内容,否则城市内部的各种关系就会发生混乱。城市管理总是遵循“不平衡一暂时平衡一新的不平衡一相对平衡一再次不平衡”这样的规律而向前发展的。不平衡是绝对的、永远的,而平衡是相对的、暂时的。城市管理就在这种反复的循环中螺旋式的提升,从而推动城市的发展。
平衡原理对城管执法工作的指导作用主要体现在两个方面:
一、从宏观平衡出发,努力使城管执法工作与经济社会协调发展。要根据社会经济发展的阶段和程度,恰当地确定城市管理目标和相关政策措施,不跨越特定的历史阶段,去追求执法管理的自我满足。只有坚持城市管理与城市可持续发展相协调,由社会经济发展水平来决定城市管理力度,城市管理和执法工作才是健康的、可持续的、长效的。农改超在杭州推广困难重重,一个重要原因就是忽视了普通市民和外来人员的消费习惯和水平,使一项理论上先进的管理措施推行不下去。而我们提出治理无照摊贩要“堵疏结合”、犬类管理要“低额规范”等观点,应当说是符合实际、实事求是的,也是有效的。
二、注重维护微观动态平衡,推动城市管理不断前进。在微观的具体事务管理过程中,经常会遇到一些多发的、反复出现的问题,如无证设摊遍布城市的角角落落,分布在每一个时段,流动性极强,管理具有明显的即时性、临时性,短时期内极易回潮,管理达到的平衡瞬间即会打破。我们要做的就是在事件发生以后能够迅速反应,并按照法律程序进行最快速的处理,保持暂时的平衡。局部、微观的努力最终将促成宏观的平衡和城市管理整体水平的提高。