法律方面的调研文章!~!~!~急

法院调研

我市法院执行工作主要成绩

2000年以来，我市两级人民法院围绕改革、发展、稳定的大局，坚持以公正司法为目标，树立执法为民的理念，推行执行工作改革，积极探索执行工作新方式，加强执行工作管理，认真开展集中清理执行案件专项活动，执结一大批疑难案件，执行工作取得了一定成效。通过执行活动，依法保护了当事人的合法权益，维护了司法权威，为维护社会稳定、促进经济发展做出了努力。

积极推进执行工作体制改革，开展执行规范化建设。根据执行工作体制的新要求，2003年初，我市人民法院按照最高人民法院的要求和省人民法院的工作部署进行执行机构改革，建立起执行裁决权和执行实施权分离行使的工作机制，由不同的机构和人员分别行使执行裁决权和执行实施权，防止执行权力过度集中和滥用，促进执行公正；建立起法院执行工作统一管理、统一指挥、统一协调的领导和管理机制，理顺了上下级法院之间的机构衔接和工作关系，初步形成了本地执行和委托执行并行的执行工作新格局；建立起指定执行、提级执行、交叉执行、联合执行的制度。

针对执行工作存在的问题，明确提出规范执行管理，先后编撰并下发了《执行改革与规范》等三本执行规范性文书，多次召开全市法院规范执行工作会议，通过狠抓执行工作规范化建设，总结经验，督促落实，提高了执行工作绩效。

针对执行工作中评估拍卖存在的问题，推行委托评估拍卖工作的改革，实行对委托评估拍卖工作的归口管理，对财产评估、审计、拍卖一律归口一个部门办理，委托事项一律实行以摇珠选定委托机构，对确保执行权的廉洁高效行使起到了积极的作用。

采取多种执行措施，加大执行工作力度。“执行难”问题一直是社会反映强烈的热点问题，也是法院工作的难点。我市法院在党委的领导下和各方面的支持配合下，采取各种有力措施，依法执结了一批“老大难”案件。一是加强对执行工作的领导，成立以院长为首的执行工作领导小组，指导开展 “执行竞赛”、执行款物的清理等专项活动，全面清理积存案件。二是加大执行力度，为了解决超期执行问题，强化了案件流程管理，加快了各个办案环节的运作速度；为了排除地方保护主义的干扰，通过实行提级执行、交叉执行、指定执行，使一批久拖不结的案件得到了解决。三是积极探索有效的执行方法，针对当前执行案件量大和被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动等困难，加大强制执行力度，通过在新闻媒体公布“老赖”名单、对赖债者限制高消费等措施，督促被执行人依法履行生效判决。四是强调文明执行，重视执行工作的社会效果，加强执行调解工作，努力形成重视调解的良好工作氛围，执行过程中多与当事人沟通，做好被执行人的思想工作，促使当事人主动履行义务或自愿达成和解协议，努力化解社会矛盾，营造和谐执法环境。

加强队伍建设和管理，提高执行干警素质。针对执行队伍人员素质偏低和存在的纪律作风等问题，我市法院利用机构改革之机，优化队伍结构，积极开展执行队伍教育整顿，加强执行队伍的建设。几年来，先后组织进行了执行队伍教育整顿、开展作风建设年活动等一系列学习教育活动，提高了执行干警的整体政治思想素质。为提高队伍业务素质，举办新出台法律、司法解释培训班，邀请法学专家对新实施法律进行讲解，部分基层法院制定每周召开一次执行工作分析会制度，由院领导和法官轮流介绍执行工作经验教训，分析案例，实行以会代训，提高执行干警的业务素质。同时，建立了执行工作监督制约机制，加强对执行队伍的监督和管理。

执行工作存在的问题和困难

一、执行队伍素质不高，执行工作基础有待夯实

——执行法官法律业务水平参差不齐。部分法院执行法官法律意识还不强，少数干警学历偏低，法律业务素质不高，办案能力不强，不能适应当前执行工作的需要。有的执行干警缺乏执行艺术，方法简单，采取措施不及时，没有准确把握时机，致使有的案件没能达到最佳执行效果。个别法院甚至还挪用、挤占执行款物，损害当事人的利益。近年来，我市先后有3名法院领导因挪用执行款项受到处分或上级法院通报批评。有的执行干警重实体执行轻程序合法的情况时有出现，未严格依法定程序执行，人为造成一些案件长期得不到执行。有的执行干警随意追加被执行人，随意处理当事人提出的执行异议，久拖不执、消极执行现象还比较突出，中止执行随意性较大。部分案件案卷记录不完整，引发不必要的争议。有的执行法官过分强调债权人的财产举证责任而忽视法院主动调查和控制财产的工作职责，该采取措施的没有及时采取。有的执行法官为追求高结案率，在未穷尽执行措施的情况下随意中止执行。还有的法院对久拖不决的“骨头案”、“钉子案”，屈服于压力或存在畏难情绪，放任不管。此外，在执行工作中还存在不规范查封、超标的查封、冻结等问题，在一些地方群众对“执行难，执行乱”的现象反映强烈，怨气较多。

——执行队伍工作作风有待改善。部分法官公正执行的意识不强，作风不端正，缺乏责任心，执行案件拖拉，效率低下，使一些完全可以执行的案件得不到执行。个别执行法官对待当事人和群众耍特权、耍态度，门难进、脸难看、话难听、事难办等不良作风仍然存在。有的法官纪律性不强，泄漏执行行动信息的情况偶有发生。有的法官利用手中权力办“人情案”、“金钱案”、“关系案”，该执行的不执行，不该执行的违法执行，损害当事人的合法权益，严重影响法院的权威和公正形象。有的法官在案件执行中未能很好沟通协调，如徐闻县南山镇政府拖欠工程款执行一案，徐闻法院在2000年11月查封拍卖六间铺面，成交价足以偿还所欠债务。此案2002年提级到市中院执行，执行法官在未处理徐闻法院拍卖财产的情况下，又裁定查封南山镇政府虾池136亩，不得转让、抵押、出租、赠与，并进行评估拍卖，在未能成交的情况下，2004年又确认徐闻法院拍卖六间铺面有效，并要求相关部门为买受人办理相关权证，导致被执行人损失严重。近年来，各级人大受理的关于审判不公的信访件明显下降，但投诉法院执行工作的信访件数量仍然较多。执行难仍然是社会各界关注的热点。

——审判环节和执行环节欠缺配合。有些执行案件因审判质量不高，审判人员审执配合意识不强，而陷入执行困境。有的案件因审判阶段的法律文书质量不高，裁判表述存在问题，给执行带来不确定的因素，导致无法或难以执行；有的案件审判与执行脱节，造成执行困难。如在立案和审判阶段采取保全措施不力，需要先予采取查封、扣押、冻结措施的没有及时采取，结果错失执行良机；有的案件虽然保全，但未依法定程序严格办理，导致被保全的财物被变卖，造成当事人损失；有的案件因审判人员对当事人持生效法律文书咨询相关问题时，给予不负责任的答复，导致本应很快得到履行的案件迟迟无法执行，引起当事人情绪过激，反复上访。

——内部监督管理有待加强。我市法院执行局都设置了执行裁决机构和执行实施机构，也制定了相应的规定和制度、办法。但是在具体落实上缺少深度和力度，未能充分发挥相互制约监督的作用。对违法执行案件的执行法官缺少惩罚机制，内部监督力的不足，对其他执行干警起不到应有的警示、监督作用。法院执行工作的内部管理，还存在薄弱环节。一是案件执行工作的透明度不高，案件在执行过程中，申请人无法及时了解执行进度，特别是在同一被执行人的多个案件中，不同申请人无从了解被执行款物的分配状况，出现了有的后申请执行的人先得以执行，而先申请执行的人后得到执行甚至得不到执行的现象，以致当事人对法院公信度产生怀疑。有的案件虽然执结，但迟迟不告知当事人，执行到位的款、物有时不能及时如数给付执行申请人。二是法院内部考核机制不够科学，上级法院片面考核高执结率，结果各法院将未执结的中止案件和不符合法律规定终结条件的案件以程序终结的方式全部统计到执行结案的总数中，以致出现令人费解的现象，一方面执行积案居高不下，群众满意率不高，另一方面各法院统计、总结的执结率却都高达80%以上。结果是法院注重表面的执结率，而忽视了执行的实际效果。三是法院内部监督机制不尽完善，如查封、扣押物品的管理监督不到位，导致相关人员财产受损的现象仍时有发生。近年来尽管法院大力加强执行队伍建设，执行法官中违法违纪现象仍较为突出，个别法官甚至走上犯罪道路，麻章区法院法官陈国华携巨款潜逃至今，造成恶劣的影响。

二、司法环境欠佳，执行工作阻力重重

——法律法规不完善，制约执行工作的开展。我国目前还没有民事强制执行法，一些关于执行的法律规定过于笼统，可操作性有限，缺少灵活性。最高人民法院司法解释出台不够及时，执行工作中出现的许多新问题无法可依，有的还存在相互抵触、冲突的现象，执行过程中难以适从；法律法规对执行机构的设置、执行人员的配置和职责以及执行救济与监督等无明确统一的规定，对被执行人、协助执行人和执行程序的一些环节可能出现的问题缺乏预见，缺少法律强制约束力。尤其是法律和司法解释对不主动履行判决甚至逃避执行的被执行人缺少必要的强制手段去打击。这是造成执行难一个重要的制度原因。

——部门规章和规范性文件与法律规定冲突，适用存在误区。执行工作中评估拍卖特别是评估拍卖国有资产等方面，受行政权制约严重。根据法律的规定，协助执行单位不能对协助执行的内容进行实体审查，但在实际执行过程中却反其道而行，要求法院按照地方规范性文件的规定对执行财产进行处理。如广东省政府文件规定，国有土地转让必须要经过地方土地交易中心进行拍卖才能办理过户手续，地方政府在执行中也要求法院将执行土地交由国土部门进行拍卖，如法院不执行该文件，法院依法拍卖的土地等财产无法过户，既影响了法律的权威也无法保护竞买人的合法权益。

——社会守法意识不强，执行工作难以开展。社会诚信体系和公开市场体系未充分建立，债务人资产状况不透明，执行调查难，拒不履行债务行为未受到社会不利评价，更未受到社会约束，仅靠法院孤军奋战，执行工作难以有根本性转变。部分被执行人存在“欠债有理”、“欠债有利”的思想，对其所欠债务能拖则拖、能赖就赖，信用度缺失。部分被执行人有能力履行裁判但恶意逃避债务，采取各种手段，想方设法转移、隐匿、分散财产或远走他乡，长期外出避债，下落不明，法院既找不到被执行人也难以发现可供执行财产，即使想采取强制措施亦无法实施，大大增加了执行的难度。对抗法律苗头上升。部分被执行人公然藐视法律的裁判，对抗法院的强制执行，谩骂、围攻、殴打执行法官，甚至唆使、煽动不明真相的群众集体上访，蓄意制造事端对抗法律的实施，暴力抗法事件偶有发生。社会上相当部分群众对对抗执行的行为既不制止也不谴责，在一定程度上持纵容态度，使被执行人对抗法律的行为存在社会基础，被执行人更有恃无恐，造成执行工作难以进行。如徐闻县人民法院执行李某一案，对长期外出的被执行人李某采取强制措施带回曲界法庭，被执行人的亲人不仅对执行干警进行围攻、殴打，致使被执行人逃脱，还纠集多人冲击曲界法庭，打烂办公桌、警容镜等办公品，砸烂曲界法庭的牌子，某法官在曲界执行公务时，一个月内三次被围攻殴打致伤，社会影响恶劣。尤其是涉及行政事业单位、国企破产、交通事故赔偿、刑事附带民事赔偿等方面，执行难度较大。 2000年到2007年9月，在市中院执行案件当中，涉及行政事业单位为被执行人的案件***108宗，仅执结27宗，执结率只有25%，涉及国有企业为被执行人的案件***692宗，仅执结115宗，执结率为16.6%，涉及刑事附带民事执行案件181宗，仅执结7宗，执结率为3.9%，其中相当部分案件是以中止执行结案，并不是真正做到案结事了。在申请人无法实现自己的债权的时候，往往采取各种方法缠访、闹访，对政府、法院施加压力，执行工作局面非常被动。

——保护主义衍生，阻碍了执行工作的开展。部分有具体协助义务的单位如国土、银行等，以规范性文件甚至内部文件对抗法律，有的干脆阻挠法院执行，以各种借口刁难执行法官，甚至向被执行人通风报信。如在市中院执行雷州市客路镇政府拖欠工程款一案中，市中院在划扣被执行人存在农业银行的存款时，银行工作人员采取拖延和通风报信的办法，导致款项未能执行到位，执行法官也被围攻。赤坎区法院在执行赤坎区工商局拖欠社保费案件中，七宗案件的执行标的加起来仅数千元，但该单位从2000年判决生效至今，在赤坎区政法委、人大督办下，仍不自觉履行。地方保护衍生。在执行法律法规不健全的情况下，衍生了地方保护主义、个人特权等现象，直接影响执行工作的正常开展。一些政府和部门领导法制观念淡薄，为了地方和部门的利益无视法律的权威和尊严，滥用权力，以权代法，违法干预执行。一些部门有法不依，以种种借口刁难执行。一些政府和部门领导，把执行工作看成仅是法院的事，对协助执行和配合查询未尽法律义务，致使一些案件久拖难结。许多被执行人公然藐视法律，拒不执行生效裁判，借助本土地缘、人缘优势，编织保护伞，千方百计达到逃避执行的目的。

三、法院经费严重不足，影响执行工作顺利开展

破解执行难的几点建议

一、强化组织领导，建立综合治理机制。加强市委对法院执行工作的领导，是破解执行难的根本保证，对执行工作进行综合治理，是根治执行难的有效途径。为此，一是建议成立由市委相关领导任组长，市委政法委、市中级人民法院、市人民检察院、市监察局、市公安局、市司法局以及其他相关部门负责人为成员的执行工作领导小组，加强对人民法院执行工作的组织领导，建立起统一管理、统一协调、高效运行的执行工作新机制，有效抵制地方保护主义，切实增强解决执行难问题的工作力度。二是根据中央政法委〔2005〕52号文件精神，建议市综治办将法院执行工作纳入社会治安综合治理年度目标考核范围，对各乡镇（街道）、市直机关、企事业单位、村（社区）履行协助法院执行义务的情况实行综合考评考核，同时探索建立基层协助执行工作网络，配合人民法院做好执行工作。三是建立诫勉谈话和处理机制。对拒不履行法院判决的党员、干部，建议由市纪委、监察局进行诫勉谈话，对仍不履行法定义务的，要给予必要的党纪、政纪处分。四是根据上级文件精神，建议市、县（市、区）两级政法委对重点执行案件实行挂牌督办，支持法院加大办案力度，排除阻力和干扰。

二、加强法制宣传，营造良好社会氛围。全市两级法院要进一步宣传中央11号文件和中央政法委52号文件精神，要充分认识到做好执行工作是贯彻落实依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略的重要组成部分，是事关维护法律权威和国家法制尊严，事关党的执政能力建设的大事，也是执政为民、公正司法的体现。以“五五”普法为契机，大力宣传有关执行工作的法律、法规，将自觉履行生效裁判作为当前普法教育的其中一项内容，加深广大群众对法院执行工作的认识，消除社会上对法院执行工作的误解。努力提高全体公民尤其是领导干部、行政执法人员、企业法定代表人、金融机构工作人员的法律素质。要通过宣传，提高当事人履行法律文书的自觉性和风险防范意识，使更多人理解和支持执行工作，树立自觉执行和协助执行生效法律文书的良好社会氛围，营造宽松的执行环境。

三、主动沟通协调，***建执行威慑联动机制。法院要主动加强与国土、房管、银行等政府职能部门、金融机构的沟通联系，化解分歧，消除抵触情绪，就如何协助法院执行工作形成书面文件规定，减少法院和有关协助执行部门的摩擦。协助义务部门在法院开展执行工作的调查、处置执行财产时要积极予以协助和配合，不能以内部文件和内部规章作为借口，拒绝甚至阻挠法院的执行工作，切实提高执行工作效率。法院要将拒不执行生效判决的赖债人员信息与其他职能部门如国土、工商、出入境管理、房产、银行进行***享，与其建立执行威慑联动机制，对恶意逃避债务、拒不履行生效裁判的被执行人进行联网公告，使其不得办理房地产过户手续，不能在银行贷款，不能进行企业和个人公司注册登记，不得进行高消费，不得出境，可考虑建立联网信息防止被执行人转移、隐匿财产，提高被执行人逃避执行的成本和代价，提高执行的威慑力，提高生效裁判文书的自动履行率。

积极争取党委、人大、政府对执行工作的领导、监督和支持，主动向党委、人大汇报执行工作情况，对于涉及群体性案件以及涉及社会稳定等重大、疑难、阻力大、干扰多的执行案件，在执行前向党委、人大请示报告，争取支持和协助，合力破解“执行难”的同时尽量避免矛盾激化，维护社会稳定和经济发展。

四、多策并举，加大执行工作力度。新民事诉讼法已颁布实施，新法中有不少强化执行工作的刚性规定，要认真学习，深刻领会，用好用足现有法律法规和司法解释，在此基础上，一要广开思路，积极探索，不断创新执行方式和方法。根据执行案件的具体情况，灵活运用执行措施，以说服教育被执行人主动履行义务为主，以强制措施为辅，尽量促使被执行人与申请执行人达成执行和解，促使被执行人主动履行义务；对恶意逃避债务和暴力对抗执行的行为，充分运用法律赋予的强制手段，通过责令限期履行、定期申报财产，及时采取查封、扣押、冻结、搜查、划扣、拍卖等强制执行措施，维护债权人的合法权益；对有能力履行义务而拒不履行的“老赖”，通过新闻媒体对其公开曝光，督促其自觉履行义务；可参考其它法院悬赏举报赖债者财产的做法，发动社会力量调查赖债者财产情况；对妨碍和非法阻挠法院执行工作，依法予以惩处，构成犯罪的要依法追究刑事责任。建议每年组织一到两次的“执行竞赛”活动，加大力度对案件进行清理执行，维护法律的权威。二要进一步贯彻落实执行实施权与裁决权相分离的执行案件流程管理制度。加强执行工作的指导和管理，规范执行实施权行使，规范执行款和执行档案管理，提高执行工作管理水平，增强执行工作透明度。提高主动接受人大和社会各界以及案件当事人对执行工作监督的意识，减少违法执行案件的发生。完善奖惩制度，改革考核办法，激发干警的积极性。三要畅通群众寻求救济的渠道，切实做好执行信访工作。要进一步完善执行信访工作机制，重视涉法涉诉信访案件的审查，采取灵活多样、积极稳妥的措施处理好执行信访案件，对被执行人履行能力不强，申请人又属社会弱势群体的执行案件，要慎重采取中止或终结执行措施，耐心做好申请人的工作，取得理解，减少这类案件的申诉上访，维护社会大局稳定。

五、加强队伍建设，提高执行能力。

六、建设法治政府，有力保障执行工作。增加法院经费投入，保障执行工作的顺利开展。

推进征地制度改革，更好的保障被征地农民的合法权益

我国现行征地制度产生于计划经济年代，改革开放以来虽几经修改，但制度框架没变，既不适应社会经济发展要求，也不符合市场经济发展规律，存在不少问题。为此，笔者提出以下4条改革建议：

1、要进一步明晰集体土地产权

首先要通过制定法律，明确规定集体土地所有权的产权主体，由谁来行使集体土地所有权。其次要赋予集体土地所有权的完整权能，允许集体土地依法转让，尽可能减少对集体土地所有权的限制。第三，进一步明确农地非农建设发展权属国家所有，因为这样有利于保护耕地，有利于落实土地的基本国策，如同国家对集体土地拥有管理权一样，农地非农建设发展权属国家所有与集体土地所有权的完整权能并不矛盾。建议抓紧开展集体土地所有权登记发证工作，将土地承包经营权管理工作按土地使用权对待。

2、改革征地补偿标准

征地补偿标准是征地制度改革的核心问题之一，目前依年产值倍数补偿的办法已不适应市场经济的发展，不利于征地工作的顺利进行，法律只设定补偿倍数的上限，而没有下限，明显不合理。征地补偿应该对征地时的实际土地用途进行补偿。反映土地补偿费的土地价格，应该是市场价格，征地补偿应该引入市场机制，以市场价值进行补偿，市场价值可以通过评估确定。就农用地而言，可以结合全国正在开展的农用地分等定级工作，以农用地分等定级成果为依据和参考，对农用地进行估价。

确定征地补偿标准的另一个有效办法就是科学评定区片综合地价，按区片综合地价对被征地农民进行补偿。区片综合地价应综合考虑各补偿项目和市场因素，特别是土地承包经营权的市场价格。该补偿办法与权利市场价值补偿办法具有异曲同工之效，但更具有综合性，反映了同地同价的原则。

安置补助费是对被征地农民损失就业岗位或者说生活保障而设定的补偿项目，如果土地补偿费已经按市场价格补偿，并且不考虑社会制度的本质特征和农民的生活保障对土地的依赖性，可以将安置补助费并入土地补偿费或不设安置补助费项目，该项目设置实际上是考虑农地非农建设发展权增值分享；地上附着物和青苗的补偿是对地上附着物和青苗的产权的赔偿，地上附着物和青苗是劳动者物化劳动凝结的活劳动，完全可以也应该以市场定损失进行补偿。

目前，有一定代表性的观点认为，征地范围不明确，造成征地权被滥用，侵害了被征地农民的合法权益出发，征地改革首先要界定和缩小征地范围，区分公***性和经营性用地。笔者不同意这种观点，因为国家法律已经承认民营经济的合法地位，民间资本已经进入社会各个领域，区分公***性和经营性用地实际排除了民营经济征地。再说，公***性和经营性用地是无法界定的。同样是土地所有权转移，不同用途给予不同补偿，对被征地单位来说是不公平的，也是无法解释的。征地补偿应该是对土地所有权转移后的损失给予补偿，以支付不同征地补偿为目的，以公***利益为由，区分公***性和经营性用地，没有必要，难以自圆其说，更难以执行。

3、切实做好征地安置工作

土地是真正以农业或以农业为主的农民的安身立命之所在。土地不仅是绝大多数农民的主要生产资料，更是社会保障的替代物，具有生活保障和失业保险等功能。目前，各地以市场为导向，摸索出多种较为可行的途径，总结了一些经验。但是，征地安置不能以支付安置补助费了事，征地安置也不等于“供养”，征地安置实为农民转岗，从农业岗位转到其他岗位，因此，征地安置应重在培训，政府以培训为手段，培养农民在其他劳动岗位的劳动技能，以适应新劳动岗位的劳动技能为目标。政府可以考虑非农建设发展权增值与农民分享，可以承担培训费用，可以让利，但不能一味强求在征地过程中解决农民的所有问题。经济发达地区，农民的绝大部分收入来自农业以外，“使被征地农民生活水平不因征地而降低”的规定就很难兑现。通过农民市民化，推进城市化进程，缩小城乡差别，也可以避免“三无”农民的产生。

4、严格规范征地程序

征地过程是严肃的法律过程，必须有严格的法律程序。严格的征地程序是实现公开、公平、公正和高效原则的保证，也是维护被征地农村集体和农民合法权益的有效措施。保护被征地农民的合法权益，就是保护被征地农民的“知情权”、“参与权”、“上诉权”。目前执行的 “告知、确认、听证”和 “两公告一登记”程序，是行之有效的，确保了被征地农民的“知情权”、“参与权”。当然还可以增加公开内容，比如，农用地定级估价成果和区片综合地价等。目前，缺少的是“上诉权”的保证，征地以国家强制权为基础，被征地单位只有义务，没有权利保证，是不公平的，征地行为是强制的，而征地补偿和安置应该是平等协商，只有“听证”规定还不能保证被征地单位及农民的应有权益，应当赋予被征地单位及农民以上诉权，协商不成的，可以直接向法院起诉，寻求司法救济。

规范征地行为，还应该增加“交地”程序。目前实行的土地审批程序是“征供分离”，征地权在省级以上人民政府，而供地权基本在市、县人民政府，恰恰侵害被征地单位及农民权益的在市、县地方政府，因为省级以上人民政府与被征地单位及农民没有利益冲突，征地费用的支付到位情况省级以上人民政府无法掌握，征地方案由省级以上人民政府审批，可以保证被征地单位及农民的合法权益，增加“交地”环节后，即使供地方案已经依法批准，被征地单位有权拒绝交地，有效防止地方政府或部门拖欠、挪用和截留征地费的发生。这样，“批后两年未实施，批文自动作废”的规定，就没有必要。