如何释放土地制度改革的红利
一、厘清土地所有权的概念 目前，关于土地制度至少涉及以下概念： 1、土地所有权，即土地产权。在中国土地产权有两种：国有土地和集体所有土地。国有土地的产权即国家所有，也是全民所有。集体所有土地的产权为本集体成员（自然人）***同所有。 2、土地使用权，即土地使用人（自然人或法人）在交纳土地出让金后获得的在一定期限内使用该土地的权利。在中国住宅用地的使用权为70年，工商业用地的使用权为50年，但仅限于国有土地的开发利用。集体所有土地只有在转为国有土地后才能进行商业开发，即“征地”。目前，在中国农村正在进行的“土地确权”属于“使用权”确权。 3、土地终极所有权，是指在土地产权与土地使用权分离的情况下的名义所有权。土地名义所有权，即土地终极所有权在不同的国家具有不同的含义。举三种类型为例：美国的土地所有权包括了使用权、交易权和继承权；中国的土地所有权分为国有土地和集体所有土地，土地持有人只有使用权而不具有交易权和继承权。在中国和美国目前不存在终极所有权和名义所有权的概念。英国的土地所有权归国王所有，即英国国王拥有土地的终极所有权，也是名义所有权。土地持有人对批租来的土地虽只有使用权，但批租年限最高为999年，实际上是永租制，其使用权可视为土地所有权。 二、在现有法律框架下研究中国的土地制度改革 既然中国现行的法律法规规定了国家所有和集体所有两种土地所有制。我们的分析研究就应该针对两种土地制度提出行之有效的解决办法。 国有土地归国家所有，也是全民所有，这没有问题。但国有土地的70年使用权却在现实中造成了许多矛盾。我国土地使用权界定为70年，主要是借鉴了香港的做法（99年为上限），而确定年限的过程也相当戏剧化。据知情人透露，一开始，先把土地使用年限界定为50年。理由有三：一是土地出让历史上没有经验可以借鉴，年限短一些比较好调整；二是一个人的工作年限一般为50年。假如从20岁开始，工作50年就70岁了，可够其一辈子经营，而且可以转让、继承和续期。至于拿什么来保证则没有考虑；三是认为房产的使用年限一般为50年，50年后房产就不能再用了。如果按照其价值，使用50年后就基本上没什么价值了。当时中央在讨论土地转让问题时，一位主要领导问到可否把土地使用年限延长一些，并表示50年太短，建议再增加几十年。到后来法律出台时就变成了最高使用年限70年（工业用地50年）。 由此可见，当时我国制定70年土地使用权的规定随意性很大，给现在的国有土地制度改革留下了许多麻烦，甚至矛盾不断出现。 看来，要解决由此不断产生的问题和矛盾，国有土地制度的改革只有两种办法可供选择。一是参照美国的土地制度进行改革，实行私有化。但目前在中国行不通（法不允许）。二是参照英国的土地制度进行改革，明确国家的土地所有权为终极所有权，也是名义所有权，而土地持有人只拥有土地的使用权，但要把70年使用权改为永久使用权，当然也包括交易权和继承权，用法律的形式予以确定。其中， 台湾地区的土地制度可继续维持现有的所有权与使用权合一的私有化现状，只是要明确终极所有权归国家所有。实行“一国两制”。而香港地区的土地制度是由英国土地制度演变而来，因香港地区已于1997年回归中国，所以土地终极所有权归国家所有天经地义，只是要把租期99年改为长期租用即可。澳门地区的土地制度则参照香港地区施行。这样，中国两岸三地的土地制度就实现了高度的统一与融合。土地的终极所有权即名义所有权归国家所有，实行土地所有权和使用权的长期分离，国家则可以名正言顺征收土地税。 对于集体所有土地的改革则可以依法进行大胆创新，既不需要土地革命，也不必拘泥于目前的土地使用权改革上。因为现在中国农村实行的对农业用地和宅基地确权改革矛盾重重，后患无穷。我认为，在集体所有土地没有解决土地所有权以前，其任何使用权的流转，包括抵押、入股和转让等做法都是不明智的和欠考虑的，甚至不如一方面继续维持实行“承包制”的做法，一方面加快研究农村集体所有土地制度的改革。现在的中央文件对于农村集体土地承包曾有过15年再加30年不变的承诺，甚至中央一位主要领导信誓旦旦地承诺30年不变，就是永远不变，但终究无法可依。致使目前农村土地侵权事件频发，处于“剪不断理还乱”的窘境。所以，我认为，中国目前的集体所有土地改革，国际上虽没有现成的经验可以借鉴，但具备了天时、地利、人和等各方面的优势，不妨进行一步到位的私有化改革。因为集体所有土地与国家所有土地不一样，其土地所有权本来就是本集体成员***同所有，产权界定十分清楚，完全可以实行产权到人的改革。如此改革，既在中国现有的法律框架内进行，又有制度创新的红利。所以，现在是到了认真研究其改革方案的时候了。 随着土地制度改革的深入进行，目前，中国社会存在的许多矛盾和问题即可迎刃而解。 国有土地的使用年限延长以后，既不改变国家所有土地的性质，又可以顺理成章地推出房产税（当然，已交70年土地出让金的房产应在满70年后交纳房产税），还可以为下一步推出遗产税做准备。 集体所有土地制度改革以后，农民个人所有的土地可以直接入市，既可通过公平交易转为国有土地，也可通过市场公开交易，实现其应有的价值或自建商品房，所谓的“小产权房”问题也会迎刃而解。“强拆”行为将从中国大地上消失，人民将更加安居乐业。 而且，可以相信，随着土地制度改革的深化，房价绝不会像现在这样非理性暴涨。因为在目前的中国土地制度和“征地”模式下，房地产开发收入的至少50%（北京调查为61.54%；上海调查为42.42%；福布斯调查为75%）以上流向了政府。面对中国房地产价格不断上涨，近于失控的局面，一些政府智库非但没有深入研究提出土地制度改革的措施，还在把所谓的“开征房产税”列为降低房价的政策建议之一，实在让人匪夷所思。他们难道不明白现在的房地产开发过程中税负已相当高企，而政府屡次调控中屡试不爽的加税政策即是中国房价屡创新高，房租不断暴涨的根源和罪魁吗？但“天下没有免费的午餐”，如果再不进行大刀阔斧的土地制度改革。中国的房地产市场将会面临两种截然不同的尴尬局面。 一方面，如温州、鄂尔多斯、营口、常州等三、四线城市的大量房子根本卖不出去，危房将不断出现，而且这种现象会逐步向其他三、四线城市蔓延；另一方面，如北京、上海、广州、杭州等一、二线城市的房价将不断飙升，并带动房租进一步暴涨。