《民法典》解读117：对不动产或者动产的征收、征用
《中华人民***和国民法典》第一编总则，第五章民事权利，第一百一十七条:“为了公***利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿”。
本条是关于对不动产或者动产适用征收、征用的法定条件的规定。
一、本条的历史来源
《宪法》第十条第三款:“国家为了公***利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第十三条第三款:“国家为了公***利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。本条是宪法规定在民事基本法上的具体体现。
《物权法》第四十二条规定:“为了公***利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。
《物权法》第四十四条规定:“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。
《物权法》第一百二十一条:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿”。
二、制定本条的目的
合法财产受法律保护，是任何法治国家均秉持的基本原则。在我国有相当长的一段时间内，对于人民群众合法财产权的保护还有欠缺，实践中不时发生行政机关通过征收、征用方式侵害其他合法主体的财产权的现象。
为了强化对合法财产的保护力度，防止行政机关任意侵害其他财产主体的财产权，本条规范明确征收、征用的限制条件。
三、征收与征用的区别
所谓征收，是指为了公***利益的需要，国家补偿损失为条件，依法强制取得其他主体财产的行为。所谓征用，是指国家在特定的紧急状态下，为了公***利益的需要，依法强制使用其他财产主体财产的行为。
征收征用都是国家的强制行为，都是对其他主体合法财产权的限制，但它们之间并不相同。主要表现如下:
(1)前提有所不同。
征收和征用的前提虽然都是为了公***利益的需要，但征收的前提范围相对宽泛，征用的前提范围主要限定抢险、救灾等突发的紧急状态。
(2)对象有所不同。
从理论上讲，其他主体的各类财产权均能成为征收的对象，但土地等不动产之外的其他财产权通常有可替代性，国家即便为了维护公***利益和实现公***利益，也完全可以市场上购买，无 须借助强制性手段，故征收的客体主要是不动产。
从我国的征收实践来看，征收的不动产权利主要包括集体土地所有权、集体建设用地使用权及建筑物、构筑物的所有权、宅基地使用权及房屋所有权、国有土地上的房屋所有权。
征用有所不同，在紧急状态下，不动产和动产均属于征用对象。
(3)效果有的不同。
征收导致财产权的变动，结果是国家从财产权人处直接取得财产权，而征用不导致财产权变动，只是国家出于应急需要而强制使用其他主体的财产。在紧急状态结束后，被征用的财产应返还给权利人。
(4)补偿有所不同。
征收导致财产权的转移，被征收人因此丧失财产权，国家必须给予财产权价值相当的补偿，而征用不导致财产权转移，只要征用的财产没有毁损灭失，国家给予的补偿限定为权利人因不能行使权利而遭受的损失。
四、征收和征用的条件
本条规定“为了公***利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿”包含下列条件:
(1)必须为了公***利益的需要。
《国有土地上房屋征收与补偿条例 》第八条规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公***利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公***事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公***利益的需要”。
上述规定可作为为了公***利益需要的参考。
(2)主体必须有法定权限。
《土地管理法》第四十五条规定:“征收下列土地的，由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的”。“征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”。“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。
第四十六条规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。
《国有土地上房屋征收与补偿条例 》第四条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。“市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。“市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行”。
需要注意的是，上述规定中的征收决定权的法律配置与征收实施权被法律配置是不同的。
(3)程序必须符合法律规定。
征收、征用是国家对其他主体财产权的合法限制，要确保其正当性，要求权力主体必须根据法律规定的程序进行。
征收土地，应经国务院批准或经省级人民政府批准并报国务院备案，由县级以上地方政府予以公告并组织实施。
征收国家土地上的房屋包括以下环节:其一，征收补偿方案的拟订、论证、征求意见、修改及公布;其二，进行社会稳定风险评估或经政府常务会议讨论决定，且征收补偿费用足额到位、专户在储、专款专用;其三，市、县级政府作出房屋征收决定;其四，及时公告房屋征收决定。
(4)必须有公平、合理的补偿。
本条强调征收、征用补偿的公平性与合理性，这是民法典与现有征收、征用补偿制度更为完善的一个重要表现，因为对公平、合理补偿的判断因素是开放的、因时的。
《物权法》第四十二条:“为了公***利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。民法典第二百四十三条作了部分修改:“为了公***利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产”。“征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。“征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。
《国有土地上房屋征收与补偿条例 》第十七条规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励”。