隋朝政治管理的出色：新时代的开创者杨坚

在中国历朝历代中,杨坚虽不能说是一个严格意义上称职的皇帝,但却被公认为是才智最高的皇帝。在他的精心治理下,隋朝迅速强大繁荣起来。他不仅完成了统一中国的大业,他所建立的统一帝国,最强盛的时候,版图东起大海,西到新疆,南抵云广,北至大漠,东西4600余公里,南北7400余公里,基本上奠定了中国今后王朝的版图范围,成为统一的模版和示范工程。而且在他的手中,隋朝成为政权稳固,社会安定,户口锐长,垦田速增,积蓄充盈的强盛国家。后人一般将隋文帝的大治誉为开皇之治

隋朝建立初期,是一个百废待兴、百乱待治的局面,隋文帝大刀阔斧地对政治制度进行了一系列重大改革

隋朝以前,自西汉至南北朝,历朝历代基本沿袭秦朝官制,日久生弊,已经不适应新形势的发展需要。为加强中央集权,杨坚采纳按照少内史崔仲方的建议,废除不合时宜的北周六官制,北周的官僚体制基本上是效仿原来西周时期的周官即周礼的形式,很原始、极混乱。六官制,称谓复杂,职掌不明,办事效率低下,并且将秦、汉、魏、晋、南朝各代的中央官职全部打碎了再重新组合。在中央设立三师与三公,给予这些职位很高的生活待遇和特权。三师是荣誉称号没有实际权力,三公虽然也有臣属,也参与国家政务,但仅仅是顾问性的机构,没有实权

鉴于秦汉的宰相制度容易造成权臣专权,从而架空皇权,也避免自己的故事重演,杨坚干脆不设宰相,而是把宰相的职权一分为三,分别给予内史、门下、尚书三省,号称三权分立。其中内史省是中央的决策机构,负责起草和颁布皇帝的诏令,长官称内史令；门下省是中央的审议机构,负责审察政令,驳正违失长官称纳言；尚书省是中央执行机构,负责执行全国的政令,长官称尚书令。三省互相独立,又互相牵制,***同担负丞相的职责,***同定令立法,参决军国大政,以避免丞相权力过大而危及皇权。杨坚则高高在上,遥控指挥,分母越大越安全,这样就避免一人之下,万人之上某位权臣再次独霸朝纲,而皇帝的权力得到空前加强

其中我们最熟悉和常见的是尚书省,也是最有权力的部门,尚书省下设吏、民、礼、兵、刑、工六部。每部设尚书,总管本部政务。具体办事机构就是这是六部：吏部,掌管全国官吏的任免、考核、升降和调动；民部,掌管全国的土地、户籍以及赋税、财政收支；礼部,掌管祭祀、礼仪和对外交往；兵部,掌管全国武官的选拔,和兵籍、军械等；刑部,掌管全国的刑律、断狱；工部,掌管各种工程、工匠、水利、交通等。开始的时候,六部叫做六曹,即6个办事机构。六部的长官为尚书。六部的设置成为后代封建国家中央政权的固定制度。三省六部制分工明确,组织严密,加强中央集权

南北朝以来,由于地方郡县设置过多,形成了民少官多,十羊九牧的局面。隋初沿北齐、北周制设州、郡、县三级地方机构。鉴于魏晋南北朝政区划分毫无标准,地方行政混乱,支出庞大,开皇三年,杨坚听从河南道行台兵尚书杨尚希的存要去闲、并大去小的建议,由原来的州、郡、县三级制,变成了州、县两级制,废除郡这一级,撤郡500多个,并且合并了不少州县,裁减了大批官员。这种对地方行政机构大刀阔斧地精简,节省了财政开支,提高了行政效率,加强了中央对地方的直接管辖。诚如学者钱穆所言：开皇之治的成功,简化地方行政机构是一个基本因素。据统计隋初中央政府开支减省三分之二,地方政府之开支减省四分之三,全国于行政之经费,仅及南北朝时代开支三分一而已。故隋国库之丰积,不无原因

杨坚是陇西世家,当地的名门望族,他深知强龙难压地头蛇,以前的地方官员多出自于本地的大族,形成一个个地方小势力和小圈子,致使中央的力量很难渗入。因此他废除了地方官就地自聘臣属的制度,所用之人,必须是外州县者,凡本地人一律不得任用,这就是回避制度的起源。同时还规定凡九品以上的地方官吏,一律由中央的吏部任免,把人事大权牢牢抓在朝廷的手中。还明确干部任期,州县官员要3年一换,不得连任

在治国的实际中,杨坚逐渐认识到,当今天下什么最珍贵,那就是人才,制度再好也需要有合格的人才才能实施好,一个朝代之所以崛起和兴盛,其根本原因就是有一批杰出的人才,而亡国之君和衰微朝代则恰恰是人才缺失所造成的。纵观中国历史长河,对于人才的选拔可谓林林总总,原始社会时期,是依靠民选,专制政权出现后变成为世袭制；春秋战国时代,则有多了一条毛遂自荐的道路；秦代命短,虽然由皇帝亲自选拔官吏,但没有形成制度；汉代时实行察举制度,由各地官员负责选拔人才,并在中央成立太学院,可以说部分地扩大了人才的范围,政府不再是贵族政府,而成为士人政府,涌现出一批杰出的学者型干部。三国时代创设的九品中正制也是汉代察举制度的翻版,但这种制度最大的弊端是缺乏一个公正客观的硬性标准,仅仅依赖于选举官的主观判断和爱好取舍,日久生弊,物以类聚,人以群分,九品中正制逐渐培养出了一批特权阶层的门阀士族,使得上品无寒门,下品无士族,人才的选拔转了一圈又回到了起点,徒有选拔之名,实为世袭之事。进入南北朝后,这种制度仍然盛行,做官要凭门第,朝中无人莫做官,使得有才之人无官坐,无才之人占朝廷,其产生的最大恶果就是集团势力的膨胀,严重威胁着皇权的地位

杨坚就是依靠这个制度上来的。因此,作为当事人,他非常清楚这项制度的危害性。于是,杨坚决定用一种新的制度来选拔官吏,那就是考试。杨坚规定每州每年要推荐有才学的贡士3人,推荐的标准是文章华美,并需经过特别考试。凡是京官五品以上、地方官总管刺史,要德、才兼备。这种制度在当时是具有进步性的。这样选拔人才,一来可以打破士族垄断,使各个阶层有才华的人都有机会为政府效力；二来有了硬性的标准可以遵循,选拔人才就不会因为主观好恶而有所偏差,这项制度后来演化为科举制度,而杨坚无疑是该制度的鼻祖和创始人。杨坚开创建立的科举制度,在中国历史上留存长达1300多年,直到清朝末期才废除,但墙内开花墙外香,当时的美英等国,不约而同地借鉴了这种选拔制度,作为政府文员的聘用方法

在对官吏实行制度考核后,杨坚又开始考虑法律的制定和修改,要知道依法治国必须有一套完备的法典作为基础。中国的法律制度自从秦朝制定了残酷而又苛刻的刑律之后,历代承袭,直到魏晋南北朝时期,都是一脉相承。杨坚的旧主子北周周宣帝颁布的刑经圣制,用法更加残酷,简直拿人不当人,动不动就枭首、车裂、宫刑、鞭打,搞得人心惶惶。杨坚上台后,立即废除了这套圣经,本着以轻代重,化死为生的指导原则,制定了对后世法律影响深远的开皇律,全律分为12篇,其名为：名例律、卫禁律、职制律、户婚律、厩库律、擅兴律、贼盗律、斗讼律、诈伪律、杂律、捕亡律、断狱律。开皇律定罪只500条,死刑只分绞、斩二种,流放服刑不超过5年；杖刑分60至100***五等,不仅废除了孥戮、连坐等祸及无辜的作法,还废除了死罪81条,流罪154条,徒、杖等罪千余条

杨坚在实际工作中认识到,法律工作的关键还是人的素质,为了让法律能够真正地运用和普及,杨坚高举普法大旗,要求上至官员下至士兵,,必须学法用法知法守法,并要参加律法知识基础考试。所以终隋朝一代,官吏大都明律,即使有犯事的,但决_有因不懂法而获罪的。这就是隋末,各地饥民嗷嗷待哺时,各地官员虽然知道国库中粮食堆积如山,却不敢挪用丝毫的根源所在

而更难得的是,杨坚又从百姓角度出发,认为平民一年四季,耕作劳苦,读书不多,很难知礼知法,而普法工作又很难落到实处,因此平民犯罪可以从宽,也就是不知者不罪,而且其中有冤可以逐级上诉,直至皇帝亲自处理,这项规定是以前各代所没有的。清初著名思想家王夫之对这部法律大加赞赏：今之律,其大略皆隋裴政之所定也。政之泽远矣,千余年间,非无暴君酷吏,而不能逞其淫虐者,法定故也

南北朝时期,皇权的最大隐患就是对军队的控制。杨坚深谙此道,因此着重对军队编制进行了大规模的改革,除了派自己的儿子和心腹执掌各地兵权外,还对改组了旧有的府兵制。三国两晋时期实行的是世兵制,顾名思义,就是世代为兵的意思,其特点是士兵以战争作为唯一职业,做到专业化、技术化、终身化,只管打仗不管生产,这使得要维持一支像样的常备军必须消耗大量人力物力。因此,北周时创立了府兵制,号召战时从兵,平时务农,农闲集训。府兵制寓兵于农,自立军籍,不编入民籍,不属州县,可以随时调发,这显然比完全依靠军饷为生的世兵制有节省开支的优点,但北周的兵源大都是广募豪右而来,名为国家军队,实则为地方豪右控制的地主武装乡兵,是地方武装的合集,与中央不是一条心,因此中央统一调度支配颇多阻碍

针对这种局面,隋文帝杨坚规定军人和家属都隶属于州县,给予户口和土地,从而把兵源从地主手中解放出来。同时,军人本身仍旧保留军籍,直接归军府统领,给予双籍待遇。全国设立12个卫所,各卫置大将军,为府兵的最高将领,总统于皇帝一人。凡出兵征防须由朝廷命将统率,调遣时必须持兵部所下之鱼符,经州刺史和折冲府将领勘合后,才得发兵。战争结束则兵散于府,将归于朝。这样,将帅就不能拥兵自重。