国土资源管理的体制与基本制度

所谓国土资源，澳大利亚称为自然资源，包括矿产、土地、森林、淡水、海洋、牧草、动植物等。限于本项目的研究目的，本书所述及的国土资源仅限于矿产和土地资源。

一、管理体制

受宪法与法律的制约，澳大利亚的国土资源管理体制总体上属于一种分权体制，即:联邦政府仅管理联邦拥有管辖权的资源，而州或领地政府仅管理州或领地有管辖权的资源(关于北方领地上的自然资源，包括矿产资源，原先联邦政府也有管辖权，后联邦政府逐渐将权力移交给领地政府)。由于联邦政府主要仅对3英里以外海域，包括海底上的矿产资源有管辖权，而广大陆地土地和其上的矿产资源，包括油气资源等，主要归各州或领地管理，所以，州或领地政府在澳大利亚自然资源管理中占有主导地位。近些年来，由于环境保护工作的重视，特别是《环境保护与生物多样性保护法1999》的通过，使联邦政府在各州管理的自然资源开发中，也承担一定管理职责，但相对而言，其责任还是十分有限的。一般来说，对自然资源的管理，联邦政府仅承担有限的职责，而主要的责任在各州和(自治)领地政府。

对于本书重点讨论的矿产资源和土地资源两者而言，在联邦层次上，可以说是一种分散的管理体制，即矿产问题归联邦资源、能源与旅游部管理，而土地问题主要归联邦环境、水资源、遗产与艺术部和农业、渔业与林业部管理。在州级层次上，其管理体制，与联邦一致，基本也是一种分散的管理体制，即矿产和土地分属不同的部门管理，但不同州或领地在做法上又有一定区别，如对土地的管理，新南威尔士州设有专门的土地部统一管理土地事务，而多数州则有不止一个政府部门管理相关的土地问题。对于矿产资源与矿业的管理，各州和北方领地则多采用集中的管理方式，或曰管理体制，即各种矿产，无论是能源矿产还是非能源矿产，均由一个部门统一管理，且多是上下游一体化的管理。

对于矿产资源与矿业管理中的劳动安全问题，州级层次上，相关管理机构一般多设在矿业管理部门，如西澳大利亚州、昆士兰州、维多利亚州、北方领地等。此外，各州或领地还设有独立机构或专门机构，管理各产业的劳动健康与安全问题，这些机构通常隶属于与劳动和就业保护相关的管理部门。在联邦层次上，管理联邦海上石油安全生产的机构为国家海上石油安全局(联邦政府有直接管理权的矿产资源主要是位于3英里以外海底上的矿产资源，主要是油气资源)，是资源、能源与旅游部部长管辖机构。

二、基本制度

1.立法管理制度

所谓立法管理，也就是依法管理。澳大利亚的各项国土资源管理活动，无论是联邦层次，还是州级层次，都有相应的立法，都有相应的法律作为依据，也就是一切行政管理均有法可依。另一方面，相关管理机构或顾问机构、辅助机构的建立，通常也以立法规定的形式加以明确，并从法律上对其职能、作用和职责范围进行严格界定，对其行为加以严格规范。

2.行政许可制度

在澳大利亚，联邦和各州法律均规定，凡占有、使用、处分属于王室(或州政府所有，或联邦政府所有)的自然资源，包括土地、矿产等，都需要批准，并获得许可证或相关证件;未经批准，擅自进行开发、利用、占有或处分的，要进行处罚。如联邦《海上矿产法1994》第38条之规定，西澳大利亚州《采矿法1978》第155条之规定，南澳大利亚州《采矿法1971》第74条之规定、塔斯马尼亚州《矿产资源开发法1995》第69条之规定等。

3.有偿使用制度

在澳大利亚各州或领地，凡占有、使用属于王室(或州政府或领地政府)的自然资源，包括土地、矿产等，都要缴纳或支付相关的占有费或使用费。如西澳大利亚州《采矿法1978》第108条规定，对任一矿业权，持有者应在规定的时间内支付租金;第109条规定，对依本法授予的采矿租约或其他矿业权土地上开采的矿产，州长可通过规章规定由谁、怎样和以什么比例支付租金。西澳大利亚州《土地管理法1997》第123～125条规定，放牧租约持有者每年需支付规定数量的租金。新南威尔士州《采矿法1992》第282条规定，采矿租约持有者有义务就所开采的公***拥有的矿产向部长支付权利金。南澳大利亚州《采矿法1971》第17条明确规定，矿权持有者有义务就所开采的一切矿产向部长支付权利金。昆士兰州《矿产资源法1989》第320条规定，采矿请求权、采矿租约或其他授权书持有者开采或被允许开采矿产，无论王室是否拥有该土地上的矿产，都须按规定的权利金率缴纳权利金。北方领地《矿产权利金法》第 9 条规定，矿权持有者应就所生产的矿产向北方领地政府支付权利金等。事实上，联邦政府对自然资源的使用同样实行的是有偿使用政策或曰制度。联邦《海上矿产 ( 权利金) 法 1981( Offshore Minerals ( Royalty) Act 1981) 》第 4 条就明确规定，采矿许可证持有者对其所开采的所有矿产，必须向指定权力机构 ( Designated Authority)支付权利金。

有偿使用是澳大利亚国土资源管理的一项基本法律制度，它体现了国土资源的珍贵性、稀缺性和有价值性，同时也体现了国家 ( 或州、领地) 对国土资源的所有性质。

4. 监督检查制度

无论在联邦还是在各州或领地的矿业法和土地法中，均有监督检查的法律规定，甚至在环境法中也有监督检查的法律规定。联邦《石油 ( 淹没土地) 法 1967》第 125 条规定，指定当局可通过书面文书任命一个人为检查官。第 126 条规定，检查官有以下权力: ①可进入授予证书中所指明区域的任何相邻区和区域内一切与石油勘探、石油开采、石油加工和储存、石油运输的准备活动、管线建设或运作有关的设施、船舶、飞机或建筑物进行检查; ②可检查、测试任何设备; ③可检查一切相关文件等。西澳大利亚州《石油法 1967》第 118 条规定，部长可通过书面文件任命检察官，以实现本法和相关规章的目的。第 119 条规定，检查官有以下权力: ①准入州与石油勘查活动和石油开发活动相关的任何地方和州的任何设施、车辆、飞机和建筑物; ②可检查和测试任何设备; ③可进入州任何可能有关于石油勘查与开采运作文件的设施、车辆、飞机、建筑物或地方，可检查、抄取和复制这些文件等。新南威尔士州《采矿法 1992》第 361 条规定，为实现本法目的，部长可通过书面文件，任命一人为检查官。昆士兰州《土地法 1994》第400 条规定，为本法目的，或《植被管理法》目的，授权人可做如下一项或数项活动: ①在任何合理的时间内，进入土地; ②检查土地和土地利用情况; ③对土地上的任何东西进行拍照; ④采集土地上东西的样品; ⑤对用于农业和牧业的租约土地、特许土地或许可土地，在其上建立监督站，监督本法或租约、特许证、许可证或土地管理协议、修补行动通知或修补行动命令的遵守等。塔斯马尼亚州《矿产资源开发法 1995》第 9 条规定，检察官为了确定本法规定是否被违反或被遵守，可在任何合理的时间，做以下任何事情: ①进入、停留或经过任何土地; ②进入、停留或检查任何矿山; ③进入、停留或检查检察官有理由认为是用于采矿目的的任何场所; ④检查矿山内的任何工厂或任何其他事情; ⑤从矿山或工厂移走任何材料或物质; ⑥拿走检察官有理由认为是本法规定或实践准则中规定标准被违反或未被遵守的工具; ⑦要求任何相关文件的生产数据; ⑧检查、查证和复制相关文件;⑨移动相关文件进行复制; ⑩拍照或录音、摄像; （11）要求人员陈述姓名和地址，等等。无疑，这些规定不仅奠定了澳大利亚各州国土资源管理的监督与检查法律基础，同时也确立了澳大利亚国土资源管理的监督检查制度。

值得一提的是，早在 1901 年，新南威尔士州就制定出台了《矿山检查法》( Mines Inspection Act 1901) ，1998 年又颁布了《矿山检查修正法1998》( Mines Inspection Amendment Act 1998) ，对矿山生产的监督检查工作进行了详细而明确的法律规定。

5. 环境保护制度

环境保护制度也是澳大利亚国土资源管理的一项基本制度。无论是联邦政府，还是各州政府，均颁布有相应的环境保护法。如联邦有《环境保护与生物多样性法 1999 》，西澳大利亚州有《环境保护法 1986 》( Environmental Protection Act 1986) 、南澳大利亚州有《环境保护法 1993》( Environment Protection Act 1993) 、北方领地有《环境保护 ( 北方领地最高法院) 法 1978》 ( Environment Protection ( Northern Territory Supreme Court)Act 1978) ，等等。此外，各州和领地还有大量与环境保护法相配套的规章。其中，相关条款不仅都明确规定了保护环境的责任、义务和违反后果，同时，也明确确立了环境影响评估制度和环境影响评估的相关程序。西澳大利亚州，环境保护法还明确规定了环境保护的五项原则，即预防原则，代际平等原则，保护生物多样性和生态完整性原则，改善和提高评估、定价和鼓励机制的原则以及废物最小化原则。

在各州和领地的矿业法和土地法中，均有环境保护的相关条款和规定。西澳大利亚州《采矿法 1978》在第一部分绪论 ( Preliminary) 中就首先规定，如果本法某一规定与环境保护法的某一规定不一致，则所陈述的规定无效; 第 84 条规定，授予采矿租约时，或在任何随后时间，部长可强加承租人以合理条件，以达到防止或减少对租约土地自然表面的损害目的。西澳大利亚州《土地管理法规 2006》第二部分第 12 条规定，任何人不得损害、毁损、干扰、污染或移动受管理土地上的岩石、土壤或任何其他自然物质，违者罚款 1000 澳元。昆士兰州《矿产资源法 1989》在第一部分序言中明确阐述本法的目的是，鼓励在勘查、勘探和采矿中的环境责任等。新南威尔士州《采矿法 1992》第 11 部分保护环境条件中 ( Inclusion of conditions for protecting the environment) 第 238 条规定，如果部长或采矿登记人认为是合适的话，任何授权书或矿产请求权的授予条件或续期条件都必须要在授权书或请求权涉及的土地上包含如下有关保护内容: ①动物、植物、鱼类、渔业和风景名胜; ②原著民、建筑、考古、历史和地质景观特征等。这些规定不仅奠定了矿业管理和土地管理过程中环境保护的法律基础，同时也确立了澳大利亚国土资源管理的环境保护制度。

6. 保证金制度 ( 或曰定金制度)

无论是联邦法律还是州法律，均规定在矿业活动特别是采矿活动开展前须先交纳定金，以保障相关法律规定义务得到履行。联邦《海上矿产法1994》第 398 条规定，作为相关许可条件，勘探许可证、保留许可证、采矿许可证和工程许可证持有者可被要求向指定管理部门提交定金。其目的是:确保许可证持有者遵守法律规定和许可证条件。西澳大利亚州《采矿法1978》第 84A 条明确规定，采矿租约申请者应在规定的时间内向采矿登记办公室存放定金，否则，不得向申请者发放采矿租约; 第 52 ( 1) 条规定，勘查许可证申请者应在规定期限内向矿权登记员办公室提交定金; 第 52( 1a) 条规定，部长可要求勘查许可证持有者提交额外的定金以遵守许可条件; 第 60 条对勘探许可证申请者和勘探许可证持有者也作了相同规定; 第70F 条规定，部长可以要求保留许可证申请者或持有者在规定时间内向矿权登记员办公室提交定金; 第 84A 条规定采矿租约持有者须在规定时间内向矿权登记员办公室提交定金。昆士兰州《矿产资源法 1989》第 83 条规定，在采矿请求权被授予或续期前，采矿登记人应决定矿权持有者应存放的合理数量的定金，以使矿权条件得到遵守、本法规定得到执行。新南威尔士州《采矿法 1992》第 105 条规定，如果部长计划以矿权持有者交纳定金以履行本法对租约所规定的义务为条件而授予一体化 ( consolidated) 采矿租约，则部长可指示向矿权持有者送达书面通知，要求在通知规定的日期前，向部长存放定金。

7. 决策民主化制度

决策民主化，是澳大利亚多年来在国土资源管理中的一种做法，并已形成一种制度化机制，即重大事情在决策前或重要法律、管理政策在出台前，交由民众、专业团体、相关组织进行充分的民主协商、研究和讨论，由社会各界***同参与决策、规划。如相关矿业法、土地法的出台和调整，先由政府在网上公布草案，邀请民众和社会各界提出意见和建议，根据民主反馈的意见和建议进行进一步修改，然后再上网公布修改草案，邀请公众提出意见和建议等，或提交专业团体进行讨论等。

8. 信息公开制度

联邦《信息自由法 1982》 ( Commonwealth Freedom of Information Act of1982) 规定，主管部长应尽可能公开如下内容: ①陈述机构职能项目和细节的报告; ②陈述机构安排的细节报告; ③需要为公众所知晓的一切信息报告等。各州的信息自由法，如西澳大利亚州《信息自由法 1992》 ( Freedom of Information Act 1992) 、昆士兰州《信息自由法 1992》、维多利亚州《信息自由法 1982》 ( Freedom of Information Act 1982) 、北方领地《信息法》( Information Act) 等均有类似规定，即要求，政府用纳税人的钱开展工作所获得的信息应当公开，政府工作内容和职能必须要公开，政府年度报告必须要公开，公众需要了解的特别程序要公开，政府的政策制定要公开，政府的管理事务要公开，政府为应对检查或质询所准备的报告要公开，等等。无疑，这些法律规定确立了澳大利亚包括国土资源管理在内的各项管理的信息公开制度。

9. 损失补偿制度

各州和北方领地的矿业法或矿产资源法均明确规定，在矿业过程中，对土地所有者或占用者所造成的损失，必须要给予补偿。造成损失需要补偿的内容包括: 剥离土地地表的部分或全部; 对土地地表的损害; 对土地上设施的损害; 土地与土地所有者或占用者其他土地的分割; 土地环境的损失，包括娱乐和保护价值等; 对土地进行任何已计划改进措施机会的损失; 所有者或占用者在该土地利益上的市场价值的损失等。