执法案卷存在的问题原因分析

近日，许昌市下发《督查工作通知》，全文刊载了许昌市政府法制办《关于对市直行政部门行政执法及诉讼工作存在问题的汇报报告》，对许昌市2014年度市直行政部门行政执法及诉讼工作存在问题的进行了全面的分析。市长武国定专门作出批示：一是可将此问题下发通知，引起各单位重视；二是组织好相关培训工作。常务副市长石迎军批示：法制办的分析比较到位，建议一是抓好下步工作的落实；二是以适当方式把此内容发市政府工作部门，引起大家的重视，指导他们做好今后的行政执法工作。

一、存在问题

1、一些执法单位在行政执法过程中存在程序瑕疵：执法案卷中的个别文书没有执法人员签字或单位印章，执法主体职能变更但执法权限没有随之更改，非现场执法执法人员没有按照普通程序亮证执法等，这些问题的存在使一个本来依法依规正当的行政执法行为因为这些细节的瑕疵面临着被诉讼和撤销的风险，执法单位正常的管理目的无法有效实现。

2、一些执法单位在对具体行政行为相对人的外部执法程序完备、充分，但执法管理的内部程序却存在瑕疵：执法案件立案审批表缺失或者表中单位印章和负责人签字不全，执法证据及相关档案保存不全或者缺失，执法单位负责人先签署处罚决定书后执法人员才补齐执法案卷等问题，这些问题的存在对当时的外部行政执法行为的实施虽无影响，但一旦该执法行为被提起诉讼，执法卷宗面临司法的全面审查，执法管理中存在的问题将暴露无疑。

3、行政执法人员的法律知识体系更新问题：执法人员对执法依据的公***法律法规和部门法律法规把握比较准确、具体，但是对法律法规的修订、变更的部分不敏感，把握不准确，比如个别执法单位在告知当事人复议期限时仍依据原部门法规，其实该部门法内容已被新的《行政复议法实施条例》的规定所取代。

4、对信息公开等新类型行政案件不作处理或者怠于答复，一些执法单位对当事人信息公开的申请不做正面回应，而后对引发的诉讼案件依旧缺乏重视，导致案件败诉后被法院强制要求公开，执法单位的形象和执法权威性受到损害。

5、应诉案件办理过程中存在不答辩、超期答辩，专业法律问题自己搞不清也不聘请专业法律顾问支持应诉，集体诉讼行政机关负责人或分管领导不出庭、不知情，明知案件存在瑕疵不能胜诉仍不积极调解和解结案或者主动纠正错误执法行为，坐等败诉判决造成行政机关财政、名誉遭受更大损失。

二、问题存在的原因

1、对一线行政执法人员法律法规知识的培训与更新不到位。市政府法制办应该承担对市直全体执法人员公***法律知识的培训，各个相关执法单位应该承担对自己单位全体执法人员专业法律知识的培训。全市在册执法人员***2115名(不包括下划许昌市管理的工商、质监部门的执法人员)，受到培训场地、师资力量、培训经费的限制，市政府法制办很难每年组织公***法律知识的更新培训，一般都委托各个执法单位自行进行法律培训，但培训内容和培训效果与预期目标存在距离。

2、行政执法监督不到位。按照省政府对我市政府依法行政总体目标的考核要求，市政府法制办承担对各个执法局委行政执法行为的监督，具体通过行政执法资格管理、推行行政执法责任制、组织开展行政执法检查、案卷评议、执法人员考试测评等手段去实施，法制办虽然也积极开展上述工作，但受制于人员机构、测评场地限制等多种因素，并没有采取切实有效的措施开展执法监督类工作。

3、相关执法单位应对应诉案件时重视程度不够。一些执法单位办理应诉案件时，之所以不答辩、超期答辩，单位负责人不参与答辩，不做协调调解工作，原因还是思想上重视程度不够，认为传统的自己部门承担的行政执法及相关行政管理工作完成好就行了，行政应诉只是个案，只是小概率的事情，最后赔点钱理顺就行了，如果每个案件从开始都重视,会过度耗费行政成本。当前经济社会进入新常态，民主法制环境也在向新常态迈进，行政诉讼法律制度的全面修改，审查立案制到登记立案制的变更，信访案件纳入法制轨道审查办理的转变，行政相对人法律意识、维权意识的普遍提高，行政权力约束更具体更全面，国家赔偿范围更广、数额更高，维稳信访成本代价更大更复杂，这种新常态下，一些以前司法审查不作为违法案件处理甚至立不上案的执法瑕疵，现在都普遍地转化为行政应诉案件。今年5月份开始各地行政机关都感受到了诉讼案件的大爆发，法制办代表市政府正在办理的应诉案件有15件，其中一些案件以前并不多见：一位当事人到胖东来超市买了盒奶粉认为配方列举不合标准最终能引发一起告市政府和工商局的诉讼案件，一批群众分别向王书记、武市长申请公开多年前的一份会议纪要，最终引发一起群体性的诉讼案件，一个简单的拆迁补偿事件最终因为败诉引发巨额的国家赔偿和其他拆迁群众随之效仿等等。处理这些案件，负责人不亲自到庭或了解案情，普通工作人员很难决策是继续诉讼确保胜诉还是积极调解降低损失，专业法律人士或者法律顾问不参与，也无法有效地应对法院庭审的各个环节，从而为执法单位依法依规争取最大权益。

4、外部监督的完备和内部监督的不足造成了对执法相对人的重视与内部管理的轻视。一些执法单位从执法案件开始，严格依法依规对执法相对人履行各种手续，非常完备，但对案件立案、证据保存、集体讨论等环节却不十分重视，总认为内部环节事后可以补齐，但由于当时没有按程序进行，事后补齐案卷时往往缺项少项。