2003年美国实施钢铁保障案

一：背景

根据2002年3月5日颁布的总统令，3月20日，美国限制钢铁进口的“201条款”正式启动，美国对包括钢材、长板在内的主要进口钢铁品种采取保障措施，实施为期3年的关税配额限制或加征高达8%-30%不等的关税。这是迄今为止美国对进口钢铁产品采取的最为严厉的贸易限制措施。和以往出台的保护钢铁产业的贸易救济措施相比，此次钢铁保障措施具有涉及国家众多、被调查产品范围广、保护措施持续时间长的特点。在国际社会，受到保障措施限制的有关国家，如欧盟、日本、中国等，采取了相应的报复或变相报复措施；世界贸易组织于2003年3月26日裁定，美国去年对进口钢铁征收30%的关税违反了国际贸易规则。这个由三人组成的世贸专家小组在中期报告中指出，导致美国政府开征这些关税的调查报告中的论点不符合世贸组织有关保护的条款。

二：“WTO皇冠上的明珠”——争端解决机制

(一）我国首次通过多边机制处理中美贸易争端

我国通过世贸组织争端解决机制解决中美钢铁贸易争端，就美国“201钢铁保障措施”要求世贸组织设立专家组，这是中国加入世贸组织后第一次运用多边机制来解决双边贸易争端。争端解决机制的一个主要作用，是能够确保经济弱国对经济强国的不公平贸易行为提出挑战，这当然包括发展中国家可以利用这一机制解决与发达国家的贸易争端。

通过多边机制解决双边贸易摩擦和争端，是我国加入世贸组织后的一项重大权利。而在中国加入世贸组织之前，对这类争端，我们只能通过双边谈判和诉诸对方国家法院，很难获得公平处理。由于我们加入世贸组织对美国这种行为***同提出挑战的或者是不满的是大多数的世贸组织成员，最主要的钢铁产品的贸易伙伴基本上都加入到中国这个阵营，那么这样一来毫无疑问在谈判中，美国处于一种很明显的不利的状态。由此可见贸易争端解决机制是WTO不可缺少的一部分，是多边贸易机制的支柱，在经济全球化发展中颇具特色。因此WTO争端解决机制被称为“WTO皇冠上的明珠”。

（二）争端解决机制的特点：

1．磋商程序：在关贸总协定及WTO的贸易争端解决机制的程序方面与法庭有一定的相似的地方，但最大的区别在于首先在引起贸易争端的成员国之间进行磋商，并自行解决贸易争端。因此，在贸易争端解决机制的第一阶段是由国家政府之间进行贸易磋商，甚至当案件已经发展到其他阶段时仍然可以进行磋商和调解.

2．报复机制，对违反WTO规则的政府有一定的惩戒性。当违背义务的一方未能履行建议并拒绝提供补偿时，受侵害的一方可以要求争端解决机构授权采取报复措施，中止协议项下的减让或其它义务。这意味着，当一方违背其在1994年关贸总协定或一个有关协议项下的义务时，受侵害的一方在争端解决机构的授权下，可以提高从违背义务的一方进口货物的关税，所涉及产品的贸易额应相当于被起诉的措施所带来的影响.争端解决程序规则规定此类报复行为应由争端解决机构授权，并尽可能在专家小组或上诉机构判定在违背义务的关贸总协定、服务贸易总协定或知识产权协定的同一部门内采取。但当争端解决机构认为这样做不可能时，则可以授权在同一协定项下的其它部门采取报复措施。只有在极个别的情况下，并且作为最后的办法，争端解决机构才能授权采取跨协定的报复行为，如对于违背服务贸易总协定或知识产权协定项下的义务时可授权采取提高货物关税的办法，予以报复。但是，提供补偿和由争端解决机构授权采取报复是临时性的措施。最终的结果应是违背义务的一方实施建议。争端解决程序规则要求争端解决机构对案例进行审议，以确保建议的全面实施。

3．多边贸易争端解决机制：世贸组织成员承诺，不应采取单边行动以对抗其发现的违反贸易规则的事件，而应在多边争端解决制度下寻求救济，并遵守其规则与裁决。

（三）钢铁案中看到的争端解决机制的缺陷：——执行期限过长

在世贸的框架内解决争端问题，需要经过以下几个阶段：磋商：这一阶段最长的时间为60天。发生贸易争端后，在采取措施之前，争端各方面都必须进行磋商，以寻求自行解决贸易磨擦的办法。专家组：如果磋商失败，起诉方可以要求任命专家组。在贸易争端双方提交仲裁申请后，专家小组提出裁决报告的期限一般是6个月，可以延长但无论如何不能超过9个月上诉：任何一方就专家组做出的裁决均可提出上诉，上诉必须根据有关法律的问题及与上诉有关的事由提起上诉，上诉不审理现有的证据或审查新的证据。上诉可以确认、修改或推翻专家组的法律调查结果和结论。一般情况下，上诉不应超过60天，因特殊原因可以延长到90天。争端解决机构必须在30天内接受或否决上诉报告.裁决的执行：裁决以后，败诉方应立即纠正，如果不按裁决执行，那将做出补偿或者承担对它的处罚。

由此可以看出,虽然WTO的争端解决机制已经对各个环节的时间进行了限制，比较GATT时期的争端解决程序大大缩短了时间。但是，从向DSB提出诉讼开始到做出裁决的过程达近1年。………..如果不服裁决，可以申诉。从立案到申诉结束做出最终裁决的整个过程将要有15个月。但是，商机往往一闪即逝，经过如此漫长的等待，即便最后公正的裁决下来，并且得到了执行，对于一个国家，一个行业尤其是那些对外部经济依赖性很强的国家和部门而言影响可能已经是巨大而难以弥补的了。

三：”双面佳人”-保障措施

(一)保障措施概述

关贸总协定所致力于创建的多边贸易体制，要求各成员在处理它们之间的经济贸易关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长，实现世界资源的充分利用以及扩大货物的生产和交换为目的。实现这一目的的具体手段是通过谈判达成互惠、互利的安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易中的歧视待遇。但关贸总协定起草者们认识到，要想让各国积极地参与这场“运动”，必须减少它们对由此而可能带来的不利后果的担忧，即由于关税的降低和其他贸易壁垒的减少，外国有竞争力的产品可能大量涌入，对本国的产业造成冲击，进而影响本国经济的发展和政治的稳定。因此，他们就为关贸总协定设计了一个特别的保障性措施，即“对某些产品进口的紧急措施”（关贸总协定第19条）。根据这一规定，成员国在因不能预见的情况和进行关税减让而导致外国产品进口大量增加，以至于对本国同类产品或直接竞争产品的生产者造成严重损害或严重损害威胁时，可以对该产品全部或部分中止谈判中所承诺的义务，或撤销、修改关税减让，即该成员可以恢复已承诺取消的配额等限制贸易的措施，或者重新提高已经降低的关税。

保障措施是给WTO成员一种机会，即在贸易自由化的过程中，在特殊情况下援用一种有效的救济，以临时保护国内产业。反倾销与反补贴不同的是，针对对象是这一产品的所有进口方，涉及面很广。关贸总协定在近50年的历史中，成功地组织了八轮谈判，使各成员的关税大幅度降低，其他贸易壁垒也大大减少。应当说，这里也有“保障措施”的一份功劳（据统计，从1950年至1994年，各成员***采取了150次保障措施），因为正是有这个“安全阀”，各成员才放心大胆地降低外国货物进入本国市场的门槛，使多边贸易谈判结出了累累硕果。采取保障措施所必备的这些法律条件规定在WTO《保障措施协议》和与GATT1994第19条.

(二)保障措施实施的条件:

1进口增长(such increased import)

协议第2条第1款规定，进口增长指“数量增长”，而非进口价值或金额的增长。这种增长包括两种情况：绝对增长和相对增长。绝对增长是指产品的进口数量在某一段时期内的绝对增加，如去年进口1000件，今年进口2000件。相对增长是指在某一段时期内产品的进口数量相对于进口方内部生产而言的相对增加，这往往反映在市场份额的变化方面。如，去年进口某产品1000件，同期国内产品的销量为5000件，今年进口仍为1000件，但国内产品的销量却下降到了3000件。这种情况就属于相对增长。在相对增长的情况下，进口量并不一定发生变化。一些学者指出，“相对增长”这一概念不尽合理，因为它等于是把国内产业调整的负担转移到外国产品身上，是贸易保护主义的一种体现。而在美国钢铁措施保障案中, 按照美国法律的规定，实际增加和相对于国内生产增加，都属于增加. WTO专家组否认了美国实施保障措施的两个前提条件，即“进口已经增长，这种增长既可以是相对于过去进口量的实际和绝对的增长，也可以是相对于国内生产的增长”，以及“这种增长正在对国内产业造成严重损害，或者存在严重损害的威胁”。报告指出，美国夸大了进口增长的数量，把从北美自由贸易协定国家加拿大和墨西哥的进口量也计算在进口的总量中，实际上协定国之间不存在进口数量的限制。

2国内产业存在严重损害或严重损害威胁状况

协议第4条第1款规定，“国内产业”应理解为在进口成员方领土内生产相似产品(like product)或直接竞争产品的国内生产者全体，或相似产品或直接竞争产品的总体产量占该成员国内总产量主要部分的生产者。与《反倾销协议》不同的是，《保障措施协议》没有对后一种情况下产量的百分比规定下限。需要注意的是，关税同盟既可作为一个整体实施保障措施，也可以仅代表同盟的某个成员实施保障措施。当关税同盟作为一个整体实施保障措施时，对严重损害或严重损害威胁的认定则应以整个同盟存在的情况为基础；而当代表某一个成员实施保障措施时，则应仅以该成员的产业情况为基础来确定严重损害或严重损害威胁，保障措施的实施也仅限于该成员。

“严重损害”是指对国内某一产业的状况造成重大的总体损害。由于各成员经济发展水平不同、相关产业的成熟度也有所差异，因此不可能事先就何为“严重损害”确定一个非常明确的量化标准，而且这样做也并不科学。但是从东京回合和乌拉圭回合的谈判可以看出，标准问题是谈判各方非常关注的一个问题。标准过高则会迫使成员在多边规则之外去寻求一些不正当的解决途径，而标准过低则会导致保障措施的滥用，进而严重扭曲国际贸易。为了在尽可能的情况下统一各成员的实践，协议规定，在评估国内某一产业是否存在严重损害或严重损害威胁时，进口成员的调查机构必须评估与该产业状况相关的所有客观的和可量化的因素。协议还特别列举了一些必须评估的因素，包括绝对或相对条件下的有关产品进口的比例和数量，增加的进口所占有的市场份额，销售水平、产量、生产率、设备利用率、盈亏及就业的变化情况。从实践角度讲，要评估“所有相关因素”是一件非常困难的事。美国小麦面筋保障措施案专家小组以一种很务实的方法确定了“所有相关因素”的最小范围，即协议第4条第2款所明确列举的因素和保障措施调查中利害关系方所明确提出的其他因素。“严重损害威胁”应理解为危急且显而易见的威胁，必须有事实依据，不能仅根据指控、推测或极小的可能性便裁定“存在严重损害威胁”。在确定严重损害或者威胁是否存在时，ITC考虑它认为相关的所有经济因素，包括，但不限于：一、严重损害：国内产业生产设备重大闲置，相当数量的公司无法在一个合理的利润水平进行国内生产经营活动，在该国内产业内有重大的失业或者待业。二，严重损害威胁：销售或市场份额下降，库存多并且增加（不管保存者是国内生产商，进口商，批发商还是零售商），国内产业生产，利润，工资，生产能力或者就业下降的趋势；国内产业中的公司无法获得充分的资金对其国内工厂和设备进行更新，或者无法维持现有研发支出的水平；由于第三国市场上的进口限制而导致美国市场成为该产品出口转移的主要目标.

3、进口增加与严重损害或威胁之间是否存在因果关系（《保障措施协议》第4条第2款）

保障措施协定》第4条第2款（b）项明确规定，调查机关应根据客观证据，确定进口增加与严重损害或损害威胁之间存在因果关系（causal link）。对于如何确定这种因果关系，第4条第2款（b）项的第二句话提供了一项重要的标准：如果进口增加之外的因素同时对国内产业造成损害，则这些因素造成的损害不得归咎于进口增加（such injury shall not be attributed to increased imports）。这常常被称为“不得归咎要件”（non-attribution）。美国法律对"实质性原因"的定义是：重要并且不比其他原因次要的原因（a cause which is important and not less than any other cause）。因此，进口增加必须既是严重损害或者威胁的重要原因，同时与任何其他原因相比，又必须相等或者较大。在调查中，ITC确定了几个进口增加之外的给钢管产业造成损害或威胁的因素。在适用实质性原因标准时，ITC分析了这些因素的相对重要性，以确定这些其他因素与进口增加相比是否更为重要。ITC特别注意了钢管需求下降这个因素。ITC虽然承认需求下降导致了严重损害，但并不比进口增加重要。ITC因此得出结论，认为满足了实质性原因的标准，进口增加与严重损害之间的因果关系存在。

4、是否存在未预见的发展（unforeseen developments，GATT第19条）

专家组认为，在采取保障措施时，必须证明未预见的发展，这在WTO法中已经得到确定。但在钢管案中，ITC报告没有提及这一点；美国后来提出的油价下降和金融危机，在ITC报告中都未予以审查。ITC报告提到油价下降，是为了审查造成损害的另一因素。关于金融危机，美国称ITC报告中说过，有些生产商认为，进口增加的一个原因，是亚洲金融危机在该地区所造成的需求下降。但专家组认为，这很难说证明了未预见的发展。

5、是否为紧急行动（GATT第19条）

专家组认为，尽管第19条名为"对特定产品进口采取的紧急行动"，但条文中没再提及紧急行动一词。该规定的通常含义并不要求成员在采取保障措施之前，证明紧急状况的存在；紧急行动一词只是说明了保障措施的性质。尽管标题提到了紧急行动，可能会给GATT第19条和《保障措施协议》带来实质性的义务，但标题本身并不构成实质性义务。《保障措施协议》第11条虽然也提到了紧急行动一词，但它同样没有给成员增加什么义务。

(三) 你提高关税我以牙还牙保障措施护身利器可能成为新的贸易壁垒

美国的保障措施，不但引发连锁反应，掀起新一轮向我国出口钢材的浪潮，而且欧盟、泰国、委内瑞拉等国家和地区也提出了限制钢铁进口的措施，有些国家还威胁将采取涉及农产品和其他工业品的报复性措施。如此循环下去，可能引发全球范围内的贸易保护、救济以及交叉报复。只是“冤冤相报何时了”，贸易战一旦开打，很有可能波及多种产业。从经济上看，保障措施的目的是保护低效而无竞争力的企业，对其他国家有竞争力的企业是一种抑制，而且处罚了最有效率的出口国，实践中也常常导致贸易额下降，政治摩擦增加（美日汽车争端就是个例子）。从关贸总协定的纪律上看，这种协议是两国间数量限制的安排，逃脱了多边体制的监督，此风若长，势必对多边体制产生破坏性作用。但由于关贸总协定并未对这个问题有明确规定，所以一直拿它没有办法，此措施也因而被称为“灰色区域措施”。

四：产品排除——平衡要求采取保障措施的国内产业的利益和公***利益之间的矛盾而采取的方法

美国在201钢铁保障措施中采取产品排除，实际上是一种利益平衡的需要。与反倾销和反补贴一样，保障措施作为一种贸易救济措施，其目的是为因国外产品进口而遭受严重损害或严重损害威胁的一国国内产业提供救济。但是保障措施的调查和实施往往涉及众多利害关系方的利益，除国内产业外，还有被调查产品下游产业的利益、最终消费者集团的利益以及可能受他国贸易报复影响的产业的利益，即公***利益。实际上，产品排除就是在国内产业利益和公***利益之间提供了一种利益平衡的机制，在保障措施过于严厉可能损害公***利益的情况下，通过产品排除来弱化保障措施的效果，以取得各利害关系方之间利益的重新平衡。自美国政府启动产品排除措施以来，多达数百种的产品得到了豁免，其主要受益方为欧盟和日本，这有效地缓解了美国与其主要贸易伙伴之间因201钢铁保障措施所产生的贸易摩擦。事实上，自美国公布产品豁免清单以来，欧盟和日本实际上已经放弃了进行贸易报复的计划，而转向争取更多产品豁免的谈判。从美国钢铁保障措施的实践来看，产品排除成为美国政府与其主要贸易伙伴进行贸易谈判的一个非常有效的手段。美国的钢铁保障措施引起了其主要贸易伙伴欧盟和日本的强烈反对，欧盟和日本均要求美国对其进行贸易补偿，并拟定了数亿美元的贸易报复清单。但是在双方谈判的过程中，美国配合谈判的需要，陆续公布了八批产品排除的清单，将若干欧盟和日本对美出口的重要钢铁产品排除出本次保障措施调查范围之外，通过减轻欧盟和日本钢铁生产商对欧盟和日本政府的压力，美国政府为自己在贸易谈判中赢得了更多的主动性。实际上，在这八批产品豁免清单发布后，欧盟和日本实际已经放弃了其贸易报复的计划。

五：在规则中游戏，而非游戏规则

(一) 我国在WTO规则中游戏的第一次成功的实践

1中国的反应

我国是美国的钢材主要供应国，关税突然提高，所受冲击可想而知。中国数亿美元的对美出口钢铁产品受到美国保障措施的影响。因此，2001年6月28日，美国国际贸易委员会正式决定立案对钢铁产品进口进行调查后，中国政府即发表声明，表示中国政府对此严重关切，并将全力维护中国钢铁行业的正当权益并密切关注事态的进展。随后，中方聘请美国律师，于7月24日，以中国钢铁工业协会和中国五矿化工进出口商会的名义，代表中国钢铁产业向美国际贸易委员会正式递交了参加201条款调查的申请文件以及对企业提供的生产数据予以保密的申请。这两份文件的按时递交，确保了我钢铁产业可全面参与后续程序的调查，并在后续程序中为自身合法利益进行有效抗辩。

美国总统公布对进口钢铁201保障措施调查案最终救济方案后，中国政府发表声明，认为美国政府的这一决定将对中国钢铁企业对美正常出口造成严重影响，使企业蒙受巨大损失，中国政府表示强烈不满；美国钢铁产业当前面临的问题不能归咎于外来进口，中国钢铁产品的少量对美出口更是不足以对美国钢铁企业构成损害或损害威胁；美国政府的这一决定不符合世贸组织规则，中国政府将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利。

中国政府根据WTO保障措施的有关规定，于3月14日向WTO提出就美201钢铁保障措施案与美国进行磋商。中国政府同时发表声明指出，美国作为世界主要贸易大国之一，对维持国际贸易秩序负有重大责任，应当充分考虑到此举对国际贸易秩序造成的重大损害。事实上，美国钢铁产业当前面临的问题不能归咎于外来进口，而是其内在产业结构不合理所造成的。采取保护主义措施只会阻碍产业结构的良性调整，而无助于问题的解决。况且，中国向美国出口相关钢铁产品占美国进口同类产品比例很小，根本未对美国钢铁业造成严重损害，中方要求美方应充分注意到中国的具体情况，妥善解决该问题。中美两国互为重要的贸易伙伴，两国经济具有很大的互补性。中方希望通过双边磋商尽快解决中国关注的问题，避免中美经贸关系受到损害。 3月22日，中国与美国的201钢铁保障措施在华盛顿进行了磋商。磋商中，中国代表团严正声明美方的做法违反了WTO的有关协议，并着重要求美国政府正视中国是发展中国家的事实，对中国输美全部钢铁产品适用发展中国家待遇。此外我代表团还向美方提供了贸易补偿要求，并声明保留根据WTO协议采取进一步措施的权利。 3月26日，中国正式要求与美国进行WTO《争端解决谅解》项下的磋商。 4月11、12日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方就美国“201钢铁保障措施”在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下的磋商。磋商中，6方均对美国违背WTO有关规定、实行贸易保护主义的保障措施表示遗憾，要求美国立即终止该措施。中国代表团还就涉及中国实质利益的问题重点阐述了中方立场。磋商结束后，6方发表了联合新闻声明。

鉴于中国政府已根据WTO的有关规定与美就有关问题进行了保障措施和争端解决机制项下的正式双边磋商，但美方未对中方提出的关于补偿、排除等要求给予明确答复。按照WTO相关程序规定，我驻WTO代表团于5月17日（日内瓦时间）向WTO货物贸易理事会递交了中国对美部分产品中止减让产品清单，清单中包括自美进口的部分废纸、豆油和电动压缩机。中国将在WTO争端解决机构最终裁决美国201钢铁保障措施违反WTO有关协议后，对来自美国的上述产品加征24％的附加关税，加征后的关税额为9400万美元。 5月27日，中国正式向WTO请求设立专家组。 WTO于6月24日设立本案中国专家组。后根据WTO的有关规定，争端各方进行协调，由同一专家组审理中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威、新西兰和巴西8方提出的请求。

此外，中国自5月21日开始，对部分钢铁进口产品进行保障措施调查，并从5月24日起的180天内，对9种钢铁进口产品（普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管和钢坯）实施关税配额；关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征7－26％的特别关税。

2中国为保护国内钢铁产业实施的保障措施

2002年1到5月份，日本向美国出口的冷轧薄钢板下降了61?24％，但与此同时，日本向中国出口的钢材上升了39?8％，俄罗斯向中国出口的钢材上升了45?16％，欧盟对中国出口的钢材上升了44?13％。他们的进口钢材大量的转移到中国来对我们钢铁产业已经构成了严重的损害和威胁。为防止国际钢材市场的过剩钢材冲击国内市场， 2002年11月19日，外经贸部发布公告：一、自2002年11月20日起，对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）等5类进口钢铁产品实施最终保障措施。最终保障措施采取"关税配额、先来先办"的方式。在规定数量内进口产品仍执行现行适用关税税率，规定数量外进口产品在执行现行适用关税税率的基础上加征关税（10.3-23.2%）。最终保障措施在实施期间将逐步放宽。二、最终保障措施的实施期限为3年（包括临时保障措施的实施期限），自2002年5月24日至2005年5月23日。三、不适用最终保障措施的临时保障措施涉案产品在临时保障措施实施期间加征的关税将予以退还，有关办法另行公布。四、对进口份额不超过该类产品进口总量3％的原产于发展中国家/地区的产品不适用最终保障措施，但进口商需提供来自不适用最终保障措施国家/地区的产品原产地证明。五、最终保障措施实施期间，对外贸易经济合作部可以根据有关情况的变化，依法审查最终保障措施的形式和水平。至此，中国正式采取了第一个保障措施。

通过这个被誉为中国入世第一案的钢铁保障措施案,中国学会了怎样在了游戏中生存,完成了从守门员到主力前锋的角色转变.以前“在世贸大门之外，中国往往是只能守、不能攻，进了大门，就可以变守为攻，利用WTO规则来保护自己.

(二) 美国的败诉启示我们要慎用保障措施

上述保障措施，有些被诉诸WTO争端解决机制。至2002年7月，在WTO已经审结的5个保障措施案件中，所有采取保障措施的国家都败诉了。实施保障措施所必须遵守的条件的严格性是显而易见的。采取这种措施必须遵守严格的纪律。这些纪律体现在以下的基本法律问题：一、关于调查的问题：进口是否增加，是否存在严重损害或者严重损害威胁，进口增加与严重损害或威胁之间是否有因果关系，是否存在未预见的发展，是否为紧急行动；二、关于措施的问题：措施是否在必要限度内，措施是否遵守了最惠国待遇原则，措施是否遵守了对等性原则，措施是否遵守了关于发展中国家豁免的规定；三、关于程序问题：是否提供了事先磋商的充分机会，是否提供补偿。

WTO对进口增加与国内产业严重损害因果关系的要求非常严格；每一个案件都败在这个点上。特别是因果关系的论证，如何将其他因素造成的损害与进口增加造成的损害区别开来，成为一个几乎无法克服的难题。这向我们提示：保障措施一定要慎用。