市场监管的法律边界有哪些

当前金融乱象频生，局部金融风险频发，金融监管风暴频繁，金融业的改革与发展，牵动着各方神经。面对如此错综复杂的形势，加快金融业改革已迫在眉睫。回顾过往，抛开部门本位主义，加强顶层设计，才能切实推进国家金融治理体系和治理能力的现代化。纵观当前金融业的矛盾与问题，建议从以下四大问题入手，全面规划和设计金融体系和监管制度。

金融监管目标问题

近现代金融发展史，也是一部金融危机史，每一次危机，都使政府对金融监管的目标有了更加深刻的认识。

改革开放以来，我国金融监管基本上是双目标：金融稳定与金融发展。金融稳定是国际惯例和***识，金融发展则是我国作为后发展国家特殊的国情需要。围绕着双目标，各金融监管机构在不同时期各有侧重，特别是维护金融稳定，不管是在立法立规上，还是机构设置上都予以了重点铺陈。

然而，近年来，随着居民财富的积累，银行、证券和保险业机构纷纷下大气力挺进到针对个人财富管理的争夺中，以股票、债券、基金、私募股权等基础金融产品为标的，加上互联网金融助力，个人面对强势的金融机构和复杂的金融产品，往往沦为非法集资、金融诈骗、违规理财的受害者，并引发局部金融风险。目前中国人均GDP已接近8000美元，预计到2020年突破1万美元，家庭和个人将有更大比例的财富从存款和房地产转向复杂多样的金融产品，对消费者的金融保护将越发突显。

借鉴国际经验，着眼于金融业发展趋势，应将维护个人与金融机构间的公平交易、防范金融欺诈，作为金融监管目标的第三极，构建稳定、发展和公平交易的三元目标，唯此才能在金融立法、金融机构设置和金融市场秩序维护上，做出具有前瞻性的体制和制度安排。

金融监管体制问题

2015年春夏之交的A股市场暴跌，将中国分业监管的痛点进行了全方位曝光，“铁路警察”各管一段式的监管，既不能总揽金融市场的全貌，也不能适应汹涌扩张的混业经营现实。综合而言，当前以机构主体为监管边界的分业体制有以下弊端：

一是监整套利。以近些年急剧膨胀的资产管理业务为例，银监会、证监会和保监会针对实质相同或一致的业务，在合格投资者人数、投资门槛、募集方式、风险资本、投资范围等方面，标准不一，约束不同，导致市场参与者广泛借道监管偏松的机构或设计多层嵌套的产品实现跨部门、跨市场、跨机构套利。

二是监管真空。近年来，互联网金融、金融控股公司、资产证券化和私人财富管理四大新生事物强势挺进中国金融业，四大新金融、新业态都横跨银行业、证券业和保险业，面对如此混业态势，银、证、保三会心态复杂，想管又怕管不好，最后的集体选择是扎好自己边界篱笆，而不管交叉空白地带。由于监管空白，导致新金融野蛮生长，局部风险频发。

三是监管盲区。现在对于2015年A股巨挫的一个***识是：场外资金利用银监会、证监会、保监会的各自规则，打通了监管壁垒，而监管部门又都是信息孤岛，没有一个监管部门能够全流程、全链条地掌握入市资金的来源与集聚动态。这种监管盲区在“一行三会”以及外汇局之间的业务接头地带大量存在。

四是监管逆势。上世纪80年代以来，英、德、法、日等主要经济体全面走向混业经营与混业监管，1999年美国克林顿政府颁布《金融服务现代化法案》，全面结束对混业经营的限制。而当主要经济大国从分业转向混业时，我国却于1992年、1998年和2003年相继成立证监会、保监会和银监会。随着金融深化，分业经营与分业监管已不合时宜。

五是割裂市场。建设统一大市场一直是我国市场化改革的重要目标和方向。然而，分业监管体制把分机构监管自动延伸为分市场监管，规则竞争、审批竞争，但又不互联互通。

针对分业监管的不足，国内各界进行了广泛讨论。对此，笔者建议在体制改革设计上明确遵循以下三个原则：一是权力制衡原则，不允许任何一家监管机构权力过大；二是混业监管原则，混业经营是大势所趋，监管体制需要顺应发展趋势；三是金融生产者和金融消费者双保护原则，保护金融生产者稳定经营，保护金融消费者公平参与交易。

依据上述原则，在充分考虑中国国情和借鉴次贷危机后各国金融监管体制改革后，可供选择的改革方案如下：

一是充实央行两项职能，即宏观审慎管理职能、金融信息统计职能。为此，在央行内部增设金融宏观审慎管理局，专司系统性金融风险的识别、分析、监测与应对预案，制定逆周期资本、行业资本等宏观审慎监管工具指标等；充实金融信息统计职能，明确所有金融监管部门、金融机构、金融市场都有向央行报送金融信息的义务，明确央行统一制定金融行业的统计标准，明确央行是国家金融信息的统计归口部门。

二是合并“三会”为“二会”，即调整合并银监会、证监会、保监会，成立中国金融业监督管理委员会和中国金融消费者保护委员会。金融业监督管理委员会监管范围涵盖所有金融机构和所有场内外、本外币金融市场。可按五大板块设置业务司局，即系统重要性金控集团监管板块、银行业监管板块、证券业板块、保险业板块、金融市场板块。金融业消费者保护委员会监管范围涵盖所有与消费者发生的金融业务，包括存贷款、银行卡、支付、理财等，都同时接受消费者保护委员会的功能性监管。将现行“一行三会”内部的消费者保护局、银监会打击非法集资局等并入，从保护金融消费者公平交易、财产安全、自主选择、受教知情等权益出发，分清职责，并将信用评级机构和个人财富管理规划咨询服务纳入监管范围，成立金融消费者协会和财富管理行业协会。

金融法律问题

金融法律是金融制度的载体和保证。金融制度先进与否与金融立法密切相关，所谓国家金融治理体系的现代化实质是金融法律的现代化。目前我国金融法律主要存在四大问题：

一是法律线条粗犷。即使将国务院制定的法规计入，我国金融法律法规与美、日、德等金融发达国家相比，仍十分有限，至今期货、外汇、金融衍生品等基础性法律我国尚未制定。

二是法律法规内容不细致，实践操作性不强。很多法律法规变成了监管部门的基本法，再由各部门制定规范性文件，法律法规才能落地。

三是立法过多体现监管部门的意志。由于金融业的复杂性和专业性，立法部门在权力边界、法条表述粗细等方面常常摆脱不了监管部门的影响，甚至沦为权力法律化的工具。

四是法律更新迟缓。由于我国经济金融发展快等原因，法律法规常常显著滞后于金融发展现实，其结果要么是抑制金融创新与发展，要么是市场参与者不断试探或挑战法律与监管的底线。

解决金融法律问题需要纳入到国家治理体系和治理能力的高度予以统筹考虑，包括立法机构人才的职业化、专业化等。当前为规范混业经营，亟待优先解决《证券法》和《信托法》的修订与完善。

目前《证券法》修改在即，发展多层次资本市场、加强投资者保护等都为修法之必要，但更为迫切的是扩展“证券”的定义。近年来所谓的混业经营，除了金融机构跨部门持牌、跨行业经营外，更重要的是跨市场投融资，银行、信托公司、证券公司、公募基金子公司、私募基金、保险资产管理公司等围绕理财业务，突入对方市场，开展全面竞争。业务类似，但依据的监管规则却不同，导致监管套利盛行。

2017年我国《证券法》的修订正在加快进行中，建议为混业经营、混业监管奠定法理基础，至少将各类资产管理集合资金计划列入“证券”定义。

《信托法》是另一部管理混业经营的基本大法，特别是在大陆法系国家。2001年10月我国《信托法》正式实施。目前《信托法》在内容和实践上面临几大问题：一是将《信托法》狭义地局限为信托公司法，二是束之高阁，法院判例少，证监会、保监会怕引入《信托法》而踩了银监会的“脚”，选择视而不见，三是内容不适应金融业发展变化。

从国外经验看，《信托法》规范的是财富管理制度，而不是一类公司业务，更没有信托公司这种类型金融机构，各国通过《信托法》将“受人之托，代人理财”各方当事人的权责利进行了法律规范，尤其是对信托财产的隔离、受托人的义务进行了细致明确。当前我国财富管理市场乱象丛生，根本原因是《信托法》虚弱、虚置。

因此，建议尽快启动《信托法》修改，将目前银监会、证监会和保监会管理的各类资产管理业务全部纳入《信托法》的规范之下。着重完善信托登记制度、信托税收制度、委托人忠义制度、公益信托制度等。

国有金融问题

目前，在国民经济各行业中，无论是规模占比，还是影响力，国有经济在金融业中的统领地位都是第一的，而在金融业中，银行业的国有经济成分尤为突出，总资产占比超过60%。

国有经济占据金融业主导地位有利于宏观调控，有利于维护金融稳定，有利于化解局部金融风险，有利于配合国家重大经济战略部署。然而，在获得上述优势的同时，也产生了很多问题，集中可归结为低效率。由于国有经济银行在法人治理结构上存在着难以克服的缺陷，导致其在资金投向上偏好国有经济、在经营风格上过于强调稳健，在考核机制上缺乏长效激励，其结果是银行将大量低成本资金投向低效的国有企业、地方政府融资平台。

这些年融资难、融资贵主要体现在民营企业，资产管理市场上混乱的通道业务和嵌套业务，其根源也是民营企业通过正规渠道难以获得低成本资金。

过去的改革实践证明政企分开、政资分开并不能解决国企效率低下问题，说到底，国企本质上是政府对资源的直接配置。国有大银行之所以能从十几年前“技术上破产”的境地走向今天的世界性金融巨头，成功的秘诀是：政府剥离不良资产+政府注资+政府倾斜上市融资+政府长期高利差保护，政府的扶持发挥了主要作用，市场化能力有限。为此，建议按照十八届三中全会关于积极发展混合所有制经济和推动国企完善现代企业制度的要求，银行业国有经济改革需要加快步伐。

一是将几家国有大银行逐渐改造成国有资本占主导的混合所有制企业。渐进、有序地将中投公司或汇金公司的注资通过市场化机制和手段置换为民营资本，国有资本占比降至50%以下、控股权以上的第一大股东。

二是将中、农、工、建、交、邮储六大银行之外的国有股份制银行改造成以民营资本为主、国有资本为辅的混合所有制企业。国有资本仅是重要大股东，不具有控股地位，更多表现为战略性财务持有者。

三是加快民间资本开设中小银行的审核步伐。中小银行的市场定位是吸收本地存款、向本地发放贷款，类似于美国的社区银行。政府对民间资本开设中小银行的政策要透明、简洁、便利化，门槛要求应仅限于：按照相对规范的股份制建立，产权清晰；满足资本充足率要求；参加存款保险体系；市场定位明确。只要发起成立的企业符合上述要求，就应尽快批准从事银行业。

四是深化国有大银行企业制度改革。建立职业经理人制度，推行更加市场化的管理层选拔方式，银行董事会主席和银行行长均应由董事会选聘产生。建立良性的管理层激励，确保高级管理人员以股东利益为主要目标。在市场化选人用人的前提下，高管薪酬应完全市场化。

(作者系南开大学国际经济研究所客座教授)