试论公***利益下的土地征收|土地征收利益的分配
土地征收法律制度最早源于罗马时期,始见于荷兰著名法学家格老秀斯。他认为土地征收的基础在于领主对其臣民有“最高统治权”,以此原则为“公***用途”时,领主可获得私人土地。但国家在如此行为之时,必须对被征地人给予补偿。我国的土地征收法律制度建立于上个世纪50年代,而我国正处于经济快速发展城市化快速发展、城市的扩张进程中,土地征收的问题日益凸显。而随之而来的公***利益将与土地征收存在于经济、法律探讨的领域。
概念的界定
公***利益
“公***利益”简称“公益”,相似的用语有:“大众福扯”、“社会福扯”、“公***福利”、“社会福利”。“公***利益”一词最早可以追溯到公元前五六世纪的古希腊。古希腊特殊的城邦制度造就了一种整体国家观,与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公***利益,公***利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值,是全体社会成员的***同目标。
边沁认为:“公***利益”绝不是独立于个人利益的特殊利益。“***同体是个虚构体,由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么,***同体的利益是什么呢?是组成***同体的若干成员的利益的总和。不理解什么是个人利益,谈***同体的利益便毫无意义”。英国的哈耶克则对公***利益有一种独特的见解:公***利益只能定义为一种抽象的秩序—“自由社会的***同福利或公***利益的概念,决不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和,而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体,它不指向任何特定的具体目标,而是仅仅提供最佳渠道,使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的”。
关于公***利益的概念不同的时代、国家有其自身不同的界定,在我国的市场经济条件下,边沁的“公***利益”概念有其积极的一面,物权法的出台便是要大力保护私人权利,调整好公***利益与私人权益之间的平衡关系。我国现行《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都以公***利益作为国家征收土地的唯一法定事由,但上述规范性文件均未对“公***利益”予以明确限定。笔者认为,公***利益就是一定范围内不特定多数人的利益,从质的方面来说,公***利益实际上是一种价值判断,必须以一个变迁中社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实,作为考量该价值的内容。
公***利益的内容
关于公***利益的内容,各个不同的国家间的确定是不同的。按立法体例,可分为两种形式:一种形式是概括性规定。另一种形式是列举性规定,这种规定较为明确具体,有利于对征收权进行制约,防止权力滥用。梁慧星先生认为,公***利益是指公***交通道路、公***卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公***水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家对法律规定的其他公益事业。我国现行的立法体制采取了概括性规定。然而此种方式过于抽象,执行操作中并不能起到预期的效果,容易导致行政权的滥用。对此,王利明教授主张不在物权法中界定“公***利益”的内容,而通过严格界定土地征收的条件和程序加以解决。但这种界定必然通过行政法规的方式做出,而土地征收的立法与执行若同时归于行政主体,则会造成土地征收权的扩张。另一方面,在司法解释中个案确定公***利益的内涵也存在对于行政主体的有效制约问题,现实中行政权对于司法权的干涉不能不说为司法解释透射出了阴影,而且现实中存在各个地方标准不尽相同的情况,司法解释很难通过对一地的解释普遍适用于全国。相比较而言,列举式则更为合理,因为列举式首先把公***利益中最大的一部分划定出来,这就使公***利益具有了相对的确定性。然而公***利益具有发展性,列举式必然有滞后性,但是可以辅助以排除规定作为例外条款,将单纯的商业利益、企业利益、集团利益甚至国家利益从公***利益中予以排除。
土地征收实质、公***利益合理适用
土地征收是国家为了公***利益的需要,依照法律的规定,对土地所有权加以强制剥夺,并给予补偿的制度。对“公***利益”的概念,无论是宪法修正案还是新出台的《物权法》都采取了正面回避的做法。
基于土地征收的实质性,公***利益应该达到一定范围内的合理适用,具体应该是:首先,公***利益应该符合社会公平的价值判断。其次,公***利益应该符合效率的价值判断。公***利益最重要的社会价值在于促进社会资源的合理利用和社会的可持续发展,公***利益个人利益相比,应该是更高层次的重大利益,是为了实现社会资源的可持续利用,最大限度地发挥其效益,必须由最有能力利用资源的人以最佳的方式来充分占有和利用。再次,公***利益还应该符合文化、道德、宗教等价值判断。最后,对公***利益的分析,可以使我们理性的认识公***利益是建立在个人正当利益基础之上并由不特定人受益的,并经由立法者价值衡量后认定的高于个人利益的重大利益,是在一定历史时期主体对客体的法律的、政治的、经济的、社会的、甚至是文化、风俗、习惯与宗教多方面的价值判断。征收的必要性既来自经济方面,也来自非经济方面。因此,土地征收的价值判断不是单一的,而是多方面的。
我国公***利益存在的问题
我国的土地征收,在公***利益的价值取向和具体适用上都存在一定的缺陷。
(一)有关“公***利益”的范围规定得不够明确。我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公***利益”,但具体什么事业符合“公***利益”却没有明确的规定。公***利益范围界定的不明确,使得在土地征收过程中存在法律、经济以及具体实际操作的各项问题。
(二)现行法律规定与“公***利益”的目的存在矛盾。《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定,单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地,也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样,就严重违背了“公***利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地,以至于土地征收与建设用地笼统的被规定在一起。
(三)缺乏土地征收目的合法性的审查机制。土地征收目的的审查机制既包括土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也包括土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制,可以称为事后审查。但在我国《土地管理法》中,只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定。