金融危机背景下对完善我国银行监管法律制度的思考

“法相宜则事有成”。加强监管法规建设，是银行业改革开放不断深化的重要保障。银监会成立以后，我们根据党中央、国务院的战略部署，以科学发展观为指导，以提升银行业竞争力和监管有效性为目标，积极推动银行业监管法律体系建设，基本确立了适应市场化要求的商业银行体制，建立了现代公司治理机制，有力推进了流程银行建设，风险管理能力显著提高，金融服务水准全面提升。可以说，法制建设的现实成就，直接服务、催生并保障了银行业改革开放的宝贵成果。

伴随我国改革开放新形势和银行业现代化建设进程，中国银行(3.57,0.07,2.00%)业法制建设先后经历草创、成型、定型和完善四个阶段。经过银行业监管者和法制工作者的持续努力，我国已经初步建立了以中央立法机关和中央政府的相关法律、法规、决议和命令为依托，以《银行业监督管理法》和《商业银行法》为核心，以金融违法行为处罚、外资银行管理等方面的行政法规为基础，以部门规章和大量规范性文件为主体，以及相关金融司法解释为补充的现代银行业监管法律体系。这一体系的层次框架包括：法律与相关法律20多部；行政法规与相关行政法规10余部；规章20多部；规范性文件500余件；相关司法解释70多件；银行业监管国际协定20余件，等等。银行业监管规则的体系化建设，既为监管工作的有序推进提供了较为完整的法律规则依据，也为银行业的稳健发展和长足发展提供了最为牢靠的制度保障。

银行业监管法律体系现代化建设

立足银行业监管实践，借鉴国际先进经验，我们这些年采取科学而得力的立法举措，有效推进了银行业监管法律体系的现代化建设。

接轨WTO规则——市场准入监管立法以“透明度”和“审慎性”原则为先导。2001年加入世界贸易组织以后，为全面履行入世承诺，进一步推进银行业的对外开放，银监会制定了一系列规章，改革和优化准入监管方式：取消一批商业银行业务和高管人员市场准入的审批项目，简化了审批程序；规定了境外金融机构可以向中资金融机构投资入股，突破长期以来我国对境外金融机构投资入股中资金融机构的禁止性规定；取消对外资银行的所有非审慎性限制，鼓励外国银行设立或将境内分行转制为在中国注册的法人银行，放宽外资银行机构市场准入的标准，取消了外资银行增设分行的时间间隔要求，简化了独资、合资银行中国境内分行营运资金的档次，并相应地降低了最低营运资金限额要求；梳理整合各类市场准入管理法规，依据《行政许可法》，系统制定了行政许可实施程序规定及各类银行业金融机构行政许可事项具体实施办法。

借鉴国际银行业监管经验——持续监管立法以“风险为本、审慎监管”为指南。2006年，巴塞尔新资本协议把资本充足性要求、监管审查机制和市场约束作为实现有效监管的三大支柱，同时修订的《有效银行监管核心原则》25条原则中，13条属于银行审慎监管原则，这些都体现了银行监管思想和方式的重大进步。

参照国际标准并借鉴欧美等发达国家金融监管当局的最佳做法，银监会提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的新监管理念，先后制定和出台了一系列金融监管规章和规范性文件，《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行内部控制指引》、《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行操作风险管理指引》、《商业银行合规风险管理指引》等，初步形成了以各项审慎经营规则为主要内容的风险监管规则体系。

适应银行业改革开放需要——全面监管立法以“适度管制、引导改制、促进创新”为特色。银监会坚持有所为有所不为，在适度管制基础上兼顾有效审慎监管：部分降低银行业务和高管人员准入要求，放宽了对部分新业务的准入限制，取消了高管人员平调任职资格审核和部分高管人员任职资格的限制等；开始放松商业银行服务价格管理，通过与发改委联合发布相关规则，实施国家指导价与商业银行自主定价相结合的服务定价方法，拓展了商业银行服务定价的自主空间。同时，银监会加强了对银行业的风险监管指引和规范。在现行银行业监管规则中，有160余件监管规则主要针对银行业审慎经营与风险管理，从而建立了较为系统、完整的风险监管规则体系。

此外，为适应2003年以后国有独资商业银行股份制改革的现实需要，着力解决长期以来国有银行出资人缺位、政企不分和有效的公司治理缺失等问题，银监会积极推动国有银行完善公司治理，在国务院再次注资支持财务重组的基础上，积极鼓励引进具有先进管理技术的境外战略投资者，同时发布了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》等一系列规范性文件，促使商业银行建立有效的内部制衡机制，使商业银行所有者及各利益相关者的权益得到均衡的制度安排。为促进金融业的机构调整、产品和业务创新，银监会还出台《商业银行金融创新指引》等规定；制定和修改根据企业集团财务公司、汽车金融公司、金融租赁公司、信托公司等非银行金融机构管理办法；起草规范组织和行为的管理暂行规定，加快推进农村信用社改制为农村商业银行和农村合作银行；发布6项管理规定和工作指引，规范村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类新型农村中小金融机构的准入与经营管理，填补农村不发达地区金融服务空缺点，丰富国内银行业金融机构类型。

银行业监管法律体系建设中应正确处理的重要关系

构建银行业监管法律体系，实际上是一个深刻认识并处理市场主体、经营行为、调控监管及外部环境建设相互关系的过程。作为监管部门，银监会始终以科学发展观为指导，努力处理好其中的各对矛盾与相互关系。

完善监管规则与促进市场发展的关系。事实证明，没有规则的市场只会引起交易成本的上升，并最终造成交易无法持续。回顾我国改革开放30年的历程，曾经积聚的金融风险无不是规则约束不强所造成的后果。当前由于我国银行业与国外成熟市场仍有很大差距，如果规制建设跟不上，必然滋生普遍违约和行为失范，引发新的金融风险。因此下一步的工作重点是要通过改革，以科学的新规则替代不适应新形势变化的旧规则。这样，“变法图强”就成为银行业法律制定的重要出发点。与此同时，也要把握好监管尺度和重点，分清主次，坚持市场化的改革方向，有所为有所不为，避免管制过严影响金融效率。

借鉴国外经验与总结国内实践的关系。作为后发现代化国家，不可或缺的一个重要条件，就是要以宽广的世界眼光和战略思维，研究和借鉴国际银行业监管立法经验。而学习国外，归根到底是为了形成和创造有自身特色的实践。也只有这样，规制建设才会有生命力和前瞻性。一方面，我们要积极借鉴巴塞尔委员会制定的相关文件，认真研究各国银行监管的法律法规，吸取各方监管精华为我所用。另一方面，制定的相关法规又要立足国内银行业经营发展阶段，以及目前国家政治体制、法律制度和银行监管现状，不能不顾国情甚至超越现实发展阶段而“东施效颦”。

原则性监管与规制性监管的关系。随着金融市场竞争的加剧、监管法规体系的逐步完善和银行风险管控能力的增强，我们要适时把监管思路逐步转向以原则为基础的监管。按照这一要求和方向，今后要更加关注改善银行业运行效率，更加注重银行业竞争力建设。在出台监管规制方面多一些指导性要求、少一些约束性细则，多一些原则性导向、少一些非审慎限制。在研究采取监管措施方面，要更加注重有效与有力，用好各类审慎监管手段和市场手段，坚持惩防并举，注重防范与自查自纠，下大力气进行综合整改，有效督促标本兼治。

树立监管权威和规范行使权力的关系。监管者是银行业监管法律体系的制定者和执行者，要树立监管权威，确保令行禁止。现代行政机关的权力必须受到法律制约，否则不当行使权力必然侵犯银行合法利益，消解监管权威。所以，一方面法规要对监管者充分授权，确保监管执行力；另一方面，又要对监管者进行有效制约，确保权力行使的严肃性。基于上述考虑，规范行使权力的相关规范已成为银行监管法律体系不可分割的重要组成部分。

促进金融创新和确保金融稳定的关系。金融创新是金融发展的源泉和动力。但是金融创新活动不能脱离科学发展观的第一要义，必须使之符合金融机构本身的发展战略、专业能力和风险管控能力，要求对创新活动审慎监管跟进。我们金融市场仍处于起步阶段，市场主体各种不规范的行为时有发生，在此背景下的金融创新必须以严格的审慎监管为基础，要通过监管立法促使金融机构内控提升和市场纪律的建立，以更好地维护金融体系的稳健运行。

进一步完善银行业监管法律体系的相关思路

我们正处于一个金融市场迅速创新、竞争不断加剧的年代。这对我国银行业的发展和银行业法规建设来说，既是机遇又是挑战。监管部门应当审时度势，抓住机遇，应对挑战，明确相关政策法律改革调整思路，进一步完善银行业监管法律体系。

完善调整金融市场主体关系的主导性法律制度。首当其冲的即是对我国商业银行的产权制度和公司治理结构相关法律制度的调整。这些年，我国市场经济发展和银行业改革取得了重要进展，不仅为国有商业银行补充资本金、剥离不良资产，也借鉴国际先进经验在风险控制、财务管理、薪酬激励等方面进行了改革，但由于进行市场主体制度设计过程中主要按照政府意志展开改革，而未按照私法原理明确主体权利与义务，导致体制和机制等深层次问题没有得到很好解决，改革在许多方面还需要进一步深化。未来几年，法律需要在商业银行产权制度、出资人制度、股东权利与义务、股东行为约束、法人治理结构等方面，在深刻理清社会关系的基础上，作出科学明晰的规定，在私法层面明确银行在市场中的商事主体地位，保护其自治权利，维护市场对于市场主体的选择和对于金融资源的配置。

建设开放性市场准入制度，培育多层次金融市场主体。银行业是有限持牌的行业，我国银行业实行严格的准入制度，这是完全必要和合理的。但过高的准入门槛也容易导致市场垄断，我国现有金融机构之间在服务方式上、组织构架上、经营模式上、服务对象上、产品设计上、业务流程上都具有惊人的相似性，同质化情况严重，供给动力不足。因此，如何实现经济的平等性是今后中国银行业法律制度完善的重要方面。作为国际政府管理的长期趋势，放松管制对于银行业发展至关重要。一方面，金融机构的丰富可以使优质资本进入银行业，提高中国银行业的发展实力；另一方面，各类金融机构可以提供不同的产品，实现服务多样化，从而解决金融市场供需矛盾。

借鉴国际银行监管先进做法，不断改进风险监管法规。本着“提高战略性、前瞻性、实效性”的原则，我们要密切关注国际上监管法规发展的新动向，重视借鉴国际银行业监管和立法的良好实践，逐步推行国际最佳做法。例如，世界各国实施《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》的情况将会对我们形成很大的影响。中国要从自身国情考虑，进一步研究如何创造条件逐步实施新协议。又如，国际会计准则理事会公布了《国际会计准则39号》，这个准则对全世界各行各业都会产生震动和影响,尤其对商业银行资本充足率的计算、贷款损失准备金的计提和资产证券化的影响更加明显,这对我国银行业是一个巨大的挑战。再比如巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管核心原则》和OECD公司治理原则的修改，都与银行业监管和改革的发展趋势密切相关。另外，还有国际社会在反洗钱、反恐融资方面的法规建设，都需要及时跟踪。

认真总结美国金融危机教训，完善我国法律政策。2008年以来，美国次贷危机的影响进一步显现，并演化为波及世界范围内的金融危机，在经营理念、业务创新、风险管理、危险征兆、市场约束、金融监管、危机反映、救助机制等诸多方面都带来深刻的教训，值得我们密切跟踪和研究，我们必须及时发现我国银行业监管政策和法律制度中的问题和薄弱环节，争取或寻求最佳有利时机，尽早作出补救和预防。