关于对违法殡葬行为申请人民法院强制执行问题的探析

1997年颁布实施的《殡葬管理条例》，依法规范了遗体处理和丧事活动管理，特别是对违规土葬、乱埋遗体、乱建坟墓等违法殡葬行为，经民政部门责令限期改正而拒不改正的，明确赋予了民政部门直接强制执行的权限，发挥了法律的指引作用，也为民政部门打击逃避火化、违规建坟行为提供了有力手段。2012年底，根据新颁布的《行政强制法》，国务院取消了民政部门对上述违法行为直接强制执行，如违法行为人拒不改正的，民政部门需要依法申请人民法院强制执行。这一立法上的新变化，对各地殡葬管理特别是遗体火化造成了一定影响，对殡葬改革基础相对薄弱的农村地区影响尤甚，违规土葬出现反弹，火化率有所下滑。这种情况下，如何用足现有行政手段加大对违法殡葬行为的监管力度，进而加强行政与司法资源的对接与整合，维护遗体处理和丧事活动管理的正常秩序，促进殡葬改革顺利推进，已经成为殡葬管理中亟需破解的难题。

一、当前治理违法殡葬行为面临的问题及原因分析

（一）治理违法殡葬行为缺乏刚性处罚措施 。实行火葬、改革土葬作为殡葬改革的核心内容，就是通过在人口稠密、耕地较少、交通方便的地区推行遗体火化，在地广人稀、交通不便、暂不具备火葬条件的地区实行遗体入墓集中安葬，最大限度地降低殡葬活动对耕地、木材等自然资源的消耗，促进资源节约和生态环境保护。因此，在实行火葬的地区逃避火化、违规土葬或在合法安葬设施以外乱埋遗体、乱建坟墓的行为，都与殡葬改革的基本要求相违背，是对现有殡葬管理秩序的破坏。《殡葬管理条例》第20条明确禁止上述行为，但按照2012年修改后的规定，民政部门只能责令限期改正，这样的行政处理方式在没有直接强制执行措施做保障的情况下，民政部门作出的具体行政行为的执行效果很难达到。

一是就处理性质而言，责令限期改正不具有较强的制裁性和惩罚性 。在《殡葬管理条例》第20条中，责令限期改正只是单独适用，既没有作为行政处罚的前置程序或与行政处罚并行适用，也不能等同于通过对当事人科处新的义务来达到惩戒的目的的行政处罚，其目的仅在于制止和纠正违法行为，使违法行为恢复到合法状态，是一种具有教育和救济功能的行政行为，因此，即使违法行为人不改正也无需承担不利的法律后果。

二是就殡葬活动的特殊性而言，违法行为人自行改正的可能性很小 。纠正遗体或骨灰违规下葬行为，不只涉及拆除墓位等违章建筑物那么简单，还会被认为有悖于“入土为安”的传统习俗和对逝者的极端不敬，没有直接有效的外力介入，违法行为人一般不会自行改正。殡葬管理的社会环境及法制条件并不利于民政部门对违法殡葬行为的治理，责令限期改正的法律效力在实际操作中只能是大打折扣，这样不仅影响了民政部门的行政效率，而且使其执法权威受到损害。

（二）申请人民法院强制执行面临诸多难题 。当前，因民政部门对治理违法殡葬行为缺乏刚性处罚措施，加之没有直接强制执行权限，违法行为人对责令限期改正的处理决定听之任之的情况越来越多，违规土葬、乱埋乱葬的现象在一些农村地区也随之增加，民政部门在通过自身努力无法促使违法行为人自觉履行相关行政决定时，只有寻求司法途径予以解决。《行政强制法》第13条第2款规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。在这里，违法行为人不履行具体行政行为的，申请人民法院强制执行是民政部门的法定职责。但申请法院强制执行并非是一条捷径，而要面临诸多的现实困难。

一是调查取证难 。违法殡葬行为情况比较复杂，特别是遗体违规土葬隐蔽性强，取证困难。一些逝者家属将遗体深埋后，不建造坟墓，也不留下任何标识，如果拒不配合调查，民政部门很难查出具体埋葬地点。部分违规修复的坟墓历史久远，难以确定具体的行政相对人。在可执行内容不确定或具体行政行为涉及的义务人不确定的情况下，也就不具备申请法院强制执行的条件。

二是申请执行周期长 。根据《行政强制法》规定，民政部门申请人民法院强制执行，必须在被执行人申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满之日起180日内提出。因此，按照法律程序申请法院处理一宗违规土葬案件，最快也要在民政部门作出责令限期改正的处理决定之日起三个月以后，如果被执行人在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，申请强制执行的时间将更长。而违规土葬因涉及到遗体的掩埋腐烂，对执行具有较强时限性要求，数月后再予执行，遗体基本上已高度腐化，此时执行将会面临更多的现实困难。

三是申请执行立案难 。根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条第1款规定，法律法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。但实践中，法院本身就普遍存在执行案件多和执行难问题，特别是对于挖坟掘墓这类敏感特殊的“骨头案”，更是不愿介入，多数都是不受理或不立案，即使立了案也是久拖不决或一裁了事，直接让民政部门单独执行。执行的效果自然是不尽如人意，司法的震慑作用也被大大消弱。

二、用足行政手段治理违法殡葬行为

违规土葬、乱埋乱葬是违反殡葬管理法规的一类行为，但又具有与其他违法行为更为复杂的特殊性，一旦尸骨违规下葬成为事实，再起出迁走，会涉及传统习俗、死亡禁忌、人伦情感等多种因素，面临来自逝者家庭甚至家族的强大阻力及社会舆论的巨大压力，历来被视为殡葬管理的难点。因此，针对当前治理违法殡葬行为面临的上述困难和问题，还应当从实际从发，本着有利于规范行政行为，实现行政目的，提高行政效率，有效维护殡葬管理秩序和保护公民合法权益的角度，将监管重心从事后补救转移到事前防范上来，将监管手段从倚重强制执行转移到思想教育和激励引导上来，将监管方式从民政部门单独执法拓展到多部门联合执法上来，才能从根本上转变监管无力、诉讼无门的被动局面。

（一）事前监管预防违法行为 。殡葬管理的重点在农村，难点在基层，偷埋乱葬行为绝大多数发生在一些农村基层地区。目前，在乡镇一级多是由民政助理员身兼数职，很少有专职的殡葬管理或执法人员，根本没有力量对殡葬活动加强事前监管。因此，要将源头预防作为重中之重，必须要充实基层一线的殡葬管理和执法力量，将殡葬管理的触角从县（区）、乡镇（街道）延伸到村（社区），建立殡葬信息报告制度和预警机制，完善遗体火化管理信息反馈制度和骨灰去向跟踪制度，畅通信息渠道，及时掌握情况，采取必要措施，防止违法殡葬行为发生。

（二）教育引导促使自行改正 。一旦发现有违规土葬、乱埋乱葬行为，首先要以政策宣传和思想疏导为主，通过对违法行为人耐心细致地摆实情、讲道理，转变陈旧观念，消除侥幸心理，赢得理解支持，促使其自行改正。同时，对遗体移出火化、迁坟安葬等相关费用减免的惠民政策及公益安葬服务，当地政府要积极配套实施或提供，民政等相关部门要认真予以落实，为当事人履行相关行政决定提供必要的保障措施和条件。

（三）责令改正依法及时跟进。 责令限期改正作为《殡葬管理条例》赋予民政部门的管理手段，对违法行为人具有法律的强制性和约束力。因此，在采取教育手段无法做通违法行为人思想工作的情况下，要及时依法作出责令限期改正的行政决定。为体现和维护殡葬管理者的执法权威，责令改正的法律文书不能随意下发，更不能下发后有始无终。现行殡葬法规、规章没有对作出责令限期改正的形式、程序、期限等问题作出规定，但从规范执法、保全证据、后续法律救济的角度，都应当对责令限期改正的相关问题予以明确。一是责令改正的期限，责令改正一般不宜要求违法行为人当场改正，除非是违规下葬正在进行中。实际操作中可根据违法殡葬行为的性质、违规下葬时间、丧属距离下葬地远近等情况，确定改正期限，各地执行标准一般在7至20天之间。二是作出责令改正的形式，责令改正应当以书面形式作出，避免申请强制执行时因没有法律规定的行政决定书等书面证据而不被法院受理。三是作出责令改正的程序，责令改正虽然不需要按照《行政处罚法》关于实施行政处罚的程序，但也应当遵循一般的行政监督管理程序，即表明身份、进行检查、收集证据、指出问题、听取当事人陈述、申辩、下达通知书、签字确认等。四是法律文书的表述，责令限期改正通知书中表述的内容应是责令当事人纠正违法行为，及未在限定期限内改正可能引起的法律后果，如可申请法院强制执行等内容，以增强通知书的法律效力和执行力（法律效力只存在有无问题）。民政部门下达责令限期改正通知书后，还要进行后续的监管和跟进，对拒不改正或整改不到位的，要在案卷材料中体现对整改情况的复查等内容。

（四）整合资源形成监管合力 。违规土葬、乱埋乱葬本质上属于非法占用国家土地或林地资源的行为，《土地管理法》、《森林法》等法律对此类行为也有相应规定，并赋予了国土、林业部门对违规建坟，破坏种植条件或致使森林、林木受毁的行为责令改正和罚款并行适用的权限。因此，对涉及占用耕地、毁坏林木的违法殡葬行为，要尽快走出民政部门一家唱“独角戏”的认识误区，积极整合现有分散的制度和行政资源，在政府统一组织协调下，加强部门协作，实行联合执法，形成合力监管的长效机制，

三、积极通过司法途径解决违法殡葬行为执行难问题

民政部门对违法行为人拒不改正违法殡葬行为，申请人民法院强制执行，既是法律赋予民政部门的权利，也是民政部门依法管理殡葬事务应尽的职责。因为法律提供了民政部门作为的可能性，而民政部门在作出的行政决定未被履行的情况下，有义务在法定期限内按照法律的规定积极作为，否则即属于行政不作为。正如上分析，申请法院强制执行并非是“药到病除”，其前提是民政部门要用足、用尽包括行政、经济、教育等多种手段仍无法促使违法行为人改正违法殡葬行为，在这种情况下，申请法院强制执行便成为确保具体行政行为得到履行的最后手段。申请强制执行有明确程序要求，需要严格依法进行。

首先，需要履行催告程序 。为最大限度地减少执行过程中的矛盾冲突，体现文明执法、人性执法的理念，《行政强制法》规定了行政机关申请法院强制执行前应催告当事人履行义务。民政部门可以制发催告书，催促当事人在收到催告书一定期限内（《行政强制法》规定为催告书送达十日内）尽快改正违法行为，逾期不改正的，民政部门应当申请法院强制执行。值得注意的是，该催告可以在当事人申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满之前实施，但笔者认为，也不宜过于提前，可将催告履行义务的时间起点设定在法定起诉期限届满之日。

其次，在法定期限内提出申请 。根据《行政强制法》第53条、55条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民***和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第89条规定，民政部门向法院申请强制执行，必须在当事人申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满之日起180日内提出，申请时应提供强制执行 申请书 ，并按要求准备相关材料，具体包括据以执行的责令限期改正决定书、当事人意见及民政部门催告情况、申请强制执行标的物的情况、证明作出责令限期改正决定合法的材料等。此类案件管辖地是申请人所在地的基层法院，基层法院认为执行确有困难的，可以报请上级法院执行；

上级法院可以决定由其执行，也可以决定由下级法院执行。

第三，法院应依法受理 。根据《行政强制法》第56条规定，法院接到民政部门强制执行的申请，应当在五日内受理。针对实践中基层法院对此类案件受理条件不明确、司法审查标准不统一，致使民政部门能否申请和实现强制执行具有不确定性的问题，《行政强制法》第57条、58条明确规定，法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，只要符合第55条规定提供了相应材料，且行政决定具备法定执行效力，没有明显缺乏事实根据、缺乏法律法规依据以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，法院就应当自受理之日起七日内作出执行裁定。上述规定表明，法院对申请强制执行案件应当进行“适当性审查”而非“严格性审查”，也就是说以书面审查为主，在必要情况下就相关情况听取被执行人和民政部门的意见，这就避免了法院以过严过细标准进行审查并据此拒受此类案件的情况。

第四，执行模式应以法院执行为主，民政部门积极予以协助 。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民***和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定，法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件，应由行政审判庭组成合议庭进行审查和作出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。因此，在实践中，像罚款、有关收费类的不需要采取强制措施或强制执行的非诉行政执行案件，行政机关可以在法院指导下负责实施执行；

而像本文讨论的对违法殡葬行为的强制执行，需要专门的执法力量和相关技术设备支持，应当由法院负责强制执行非诉行政行为的机构直接执行。但因民政部门作为职能部门前期对相关情况比较了解，可以在法院组织下积极协助执行，如开展调查、做被执行人工作、协调案件解决、提出执行的相关建议等，在必要情况下，民政部门也可协助制定执行预案、牵头成立由有关部门组成的执行领导小组、召开预备会议讨论执行预案，确定执行方案，积极配合法院完成执行工作，但不能代替法院强制执行。

第五，法院不予受理或裁定不予执行的救济方式 。按照《行政强制法》第56条、58条规定，民政部门对法院不予受理强制执行案件的裁定有异议的，可以在法院作出不予受理裁定之日起15日内向上一级法院申请复议；

对法院不予执行的裁定有异议的，可自收到裁定之日起15日内向上一级法院申请复议。

总之，民政部门对治理违规土葬、乱埋乱葬这一类违法殡葬行为，应积极从源头上加强对群众丧事活动的监管和规范，充分做好行政相对人思想工作，依法采取责令限期改正等行政处理措施，敦促行政相对人自觉改正，尽可能地减少强制执行案件的申请量，一旦申请法院执行，要积极予以配合，提高此类案件执结率，避免生效的行政决定无法得到执行的尴尬，有效维护行政机关的执法权威和行政行为的法律效力。