环境保险的环境责任保险可行性研究

我国是世界上受污染最严重的国家之一，环境责任保险通过解决环境纠纷、分散风险、为环境侵权人提供风险监控等为环境保护提供服务。

在我国开展环境责任保险具有重要意义，发达国家的实践提供了有益借鉴，我国要因地制宜、适度发展环境责任保险。

环境责任保险（Environmental Liability Insurance）是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险。责任保险属于广义的财产保险范畴，指被保险人依法将应该承担的民事损害赔偿风险转移给保险人的一类保险。

责任保险可分为公众责任保险、雇主责任保险、职业责任保险、产品责任保险等类型。

环境责任保险由公众责任保险（Comprehensive General Liability，CGL）发展而来。

20世纪60年代以前，环境风险还不突出，环境责任案件较少，因此CGL保单并未将环境责任损害赔偿列为除外责任，即CGL保单承保污染风险。到1973年，几乎所有的CGL保单都将故意造成的环境污染和逐渐性的污染引起的环境责任排除在保险责任范围之外。

CGL保单有两个附加的污染责任保险条款：一个为指定地点有限污染责任条款，承保污染事故引起的身体伤害和财产损失责任，一般仅限于被保险人污染环境而造成的突然（suddenly or abruptly）发生的损害事故；另一个为指定地点污染责任条款，除了承保身体伤害和财产损失外，还承担清除被保险人处所内污染所产生的费用。目前的环境责任保险主要分为两类：环境损害责任保险和自有场地治理责任保险。一、环境责任保险的特点 1、承保条件严格，承保责任范围受到限制环境污染责任通常具有广泛性和不确定性，赔付额高，有时需要巨额资金。商业保险人为保障自身利益，保证财务平衡，往往对承保责任和范围作出严格规定。譬如上面提到的“指定地点污染责任条款”的除外责任就有10项。在美国的公众责任保单和欧洲的第三者责任保单中，都含有突然和意外条款（sudden and accidental clause），任何不属于突然和意外发生的污染，均属于除外责任。譬如由于废液、废气、废渣等的排放和处理，空气、水、土壤等的污染所致的人身或财产损害，都不属于保险责任范围。1由于法庭对突然和意外的解释过于宽泛，保险人甚至感到应将CGL保单中的污染风险全部列入除外责任的范畴。 2、个别确定保险费率环境责任保险的特殊之处在于赔偿责任大，对保险的技术要求高，而被保险人状况千差万别，因此保险人要对每一承保标的进行实地调查和评估，单独确定保险费率以降低风险，每一份保险合同的内容均具有特定性。 3、经营风险较大，需要政府支持从西方国家的实践看，污染的责任问题复杂，环境责任保险人承担的赔付金额过大，承保范围较窄，经营风险大大高于其他商业保险。如果要发展环境责任保险，藉此形成多元化的环保力量，需要政府的大力支持。如税收优惠、由政府强制实施某些类别的环境责任保险等。二、开展环境责任保险的意义 1、增加治理环境污染的参与主体。目前我国的环境污染已经相当严重，是世界上受污染最严重的国家之一。2002年，全国废水排放总量为439.5亿吨；二氧化硫排放量1927万吨，烟尘排放量1013万吨，工业粉尘排放量941万吨；全国工业固体废物产生量9.5亿吨。2环境污染给国民经济造成了巨大损失，联合国《2002年中国人类发展报告》指出，环境问题使中国损失GDP的3.5－8%， 2002年，全国环境污染治理投资为1363.4亿元。环境污染已经直接影响广大人民的生命健康，与环境污染有关的疾病在许多地区明显增加，SARS的流行更是给我们敲响了环保的警钟。面对愈发严重的环境污染，环境保护绝非单纯是政府和环保部门的事情，需要全社会的参与。 2、转移风险，降低企业经营负担，减少政府环境压力。环境污染具有受害地区广阔，受害人数众多、赔偿数额巨大的特点，污染企业一般无法全部承担造成的损失，即使企业能够全部承担，也会因赔偿数额巨大而影响企业的正常经营和发展。如果企业投保环境责任保险，可用少量的确定性的支出（保费）减少未来的不确定性，保证生产、经营持续稳定进行，从而避免了侵权人因赔偿负担过重甚至破产而影响经济社会的发展。与此同时，保险人为了降低赔付率，一定会请专业人士对投保人的污染风险进行控制和管理。可以通过等级划分、费率浮动等措施督促投保人做好防灾防损工作，从而减少污染事故的发生。投保企业也因此获得了间接的风险控制能力。在规范与间接激励的双重作用下，投保企业有能力将污染事故的发生概率降到最低。另外在许多环境污染事件中，政府担任了最后责任人的角色。发展环境责任保险通过风险分摊，也可以减轻政府的环境负担，使被破坏了的生产条件和生活环境能够及时得到重建和修复。 3、降低环境纠纷的交易成本，有效维护公众的环境权益。近几年来，我国的环境纠纷呈逐年递增的趋势， 1998年为18万件，1999年增加到25万件，2000年超过30万件。3在众多环境纠纷中，由于侵权人的赔偿能力不足，再加上高昂的诉讼费用和旷日持久的诉讼过程，使许多受害人实际上得不到赔偿。据估计，美国的环境污染清理纠纷案件中，88%的案件成本花在了交易成本上（律师费及相关的费用），只有12%花在清理污染上。4在我国，污染受害者有许多都是弱势群体，面对高昂的诉讼费用只能望而却步，难以得到公正赔偿，在得不到公正赔偿时有些人会采取极端做法，影响社会安定。开办环境责任保险，由保险人承担被保险人的经济赔偿责任，则能够降低环境纠纷的交易成本，及时对受害人进行赔付，有效保障公民的环境权益。 4、转移西部大开发的环境污染风险责任。西部大开发是在西部环境承载力相当弱的情况下进行的，必须走可持续发展的道路，不能以污染环境作为代价。在西部大开发的过程中，尤其是在能源开发中，环境污染的风险无处不在。假设开发计划要在十年内使西部达到东部的经济发展水平，总投资大概需5万亿左右，其中4万亿用来治理环境，1万亿用来投资企业，根据目前我国的经济实力，根本无法做到。52001年我国为西部大开发发行了430亿国债，但仅是治理兰州市目前的环境污染就需要几百亿的资金，新开发项目中的环境污染将给国家财政带来的巨大压力是可以想象的。因此不应该让开发西部有限的资金来承担环境污染的风险责任，而应该将风险转嫁出去，在坚持污染者付费的原则下，要求投资者投保环境责任保险，以较小的代价来获得未来可能遇到的损失赔偿的分摊权。三、环境责任保险的实践 1、国外的状况美国是实行强制性环境责任保险制度的代表，从20世纪60年代就开展了环境责任保险，环境责任保险在美国经历了三个发展历程：1966年以前，事故型CGL保险单承保环境责任险；1966年至1973年，CGL保险单开始承保因为持续或逐渐性的污染所引起的环境责任；1973年后，CGL保险单将故意造成的环境污染以及逐渐性的污染引起的环境责任排除于保险责任范围之外。美国针对有毒物资和废弃物的处理所可能引起的损害责任实行强制保险。1988年，美国成立了专业的环境保护保险公司，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，责任限额为每次事故最高100万美元。 1989年，美国在其CGL保险单中设计了“有限污染责任扩展批单”，将污染责任扩大到被保险人的工作场所或操作过程。此外，“污染责任保险”和“有限污染责任保险”都有独立的责任保险单出售给投保人。在美国，环境污染责任保险是工程保险的一部分，无论是承保商、分包商还是咨询设计商，如果涉及该险种的情况下而没有投保的，都不能取得工程合同。美国政府每年还向财产与巨灾保险人征收5亿美元的税款，专门用于严重环境污染的清理，并用以协调保险人所承担的责任和污染者之间的利益矛盾，分散保险人之间可能面对的巨大责任。德国兼用强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度。在德国，环境污染责任险在多年里把逐渐污染引起的损失列为除外责任。从1965年起，保险人开始赔偿水面逐渐污染损失。1978年后，保险人又同意负责赔偿大气和水污染造成的财产损失，但要发生在被保险企业地域之外，可预见的经常排放物引起的损失仍列为除外责任。自1991年1月1日起，德国依法强制实行环境损害责任保险。为了确保环境侵权受害人能够得到赔偿，加害人能够履行其义务，《环境责任法》对此作了规定，特定设施的所有人必须采取一定的预防保障措施，包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同，或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证或担保。如有违反，主管机关可以全部或部分禁止该设施的运行，设施所有人还可能被处以一年以下有期徒刑或罚金。在英国，20世纪60年代初保险人还将由于净化设施的缺陷及排放有害积存物、烟、汽及其他污染物引起的污染责任作为除外责任，而到1968年在保险合同条款中只剩下一项除外责任：放射性物质引起的污染责任，并且事故的突然性不再是必要条件。 2、我国的发展现状《国际油污损害民事责任公约》规定实施油污损害的强制责任保险，作为缔约国，我国《海洋环境保护法》第28条第2款规定，载运2000吨以上的散装货油的船舶，应当持有有效的油污损害民事责任保险。另外，我国对于海洋石油勘探与开发的企业、事业单位和作业者，已经实行环境责任强制保险。 20世纪90年代初，保险公司和当地环保部门合作推出了污染责任保险， 1991年大连最早开展此项业务。后来沈阳、长春、吉林等城市也相继开展。总体上看，污染责任保险在我国开展仅限于少数几个城市，投保企业较少。四、发展责任保险应该注意的几个问题 1、环境责任保险的发展依赖于环保法律的健全和监督管理体制的完善。责任是一种法律的创造，环境责任保险的发展归根结底取决于法律的健全与执行的力度。西方国家的实践证明了这一点。美国关于环境保护的法规主要有《1970年大气清洁法》、《1987年水清洁法》、《1980年环境问题的处理、赔偿和责任综合法》等，虽几经修订，但法律的基本框架仍然未变，仍采用污染者支付费用的原则（the polluter pays principle），而且，政府还可以采取货币赔偿或刑事制裁的方式对污染者处以严厉的惩罚。例如对严重地违反环保规定标准的行为，法庭将对违反企业处以每天25000-50000美元的罚款，对个人判处一年或一年以上的监禁，甚至关闭违规企业。6《1980年环境问题的处理、赔偿和责任综合法》则制定了一种针对美国财产所有者的严格责任，规定土地的现有所有人要承担位于其土地上的有害废弃物的清理费用，即使该废弃物是由该土地的前所有人或房客倾倒在其土地上的。欧盟成员国对环境问题的关注与美国保持同步的发展。1997年，《欧盟政策声明》的第17项表明欧盟将采取“污染者支付费用”的原则：“防止和消除污染侵害的费用，必须作为一项原则由污染者来承担”。根据《1987年单一欧洲法案》的条款,环境问题在欧盟的政策计划中处于优先考虑的地位。在制定环境政策的过程中，欧盟提出了比美国更高的标准—遵循预防的原则（the precautionary principle），预防原则认为：如果存在严重的或不可恢复的环境污染的威胁，“缺乏充分的科学确定性将不能作为推迟防止环境恶化的低成本措施实施的理由”。7 我国的环保法律法规正在建设之中。《民法通则》第124条规定：“违法国家保护环境、防止污染的决定，污染环境造成他人损害的，依法应当承担民事责任”。《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”从总体上看，我国的环保法律法规不够健全，尤其缺少污染赔偿方面的法律规定，再加上执法不严，对排污者客观上形不成压力。据权威部门估算，我国由于环境污染造成的直接经济损失每年数以千亿元计，而赔偿数额却少得可怜。在执法过程中污染赔偿的责任绝大部分往往由国家和社会承担，企业压力不够大，缺乏参加环境责任保险的动力。另外，我国现有的环境纠纷解决途径主要是民事诉讼和行政调解，污染受害者不仅需要承担高昂的诉讼费和律师费，而且在索赔过程中困难重重。因为排污企业多是当地的利税大户，或明或暗地受当地政府的保护，污染者缺乏参加保险的风险意识。随着环保法律法规的完善，环境责任保险有很大的发展潜力。 2、险种设计中要避免道德风险和逆选择。环境污染一旦发生，其赔偿数额往往比较巨大，且责任认定较为复杂，因此要尽可能防止被保险人道德风险和逆选择的发生。由于不同企业造成的污染损失额有很大的差异，因此在厘定保险费率时，要运用科学的方法对风险进行评估，可以按照不同行业制定不同的保险费率，以避免逆选择的发生。但凡事贵在掌握合适的度。我国目前的污染责任保险费率较高，污染责任保险费率是按行业划分的，最低费率为2.2%，最高为8%, 较其它险种只有千分之几的费率相比，要高出好几倍。如此高的费率，赔付率又低，企业根本就没有投保的积极性。企业投保环境责任保险后，要制定相应的条款限制或降低被保险人的不诚实或欺诈行为。如限制保险责任范围、明确除外责任、对被保险人的不诚实行为给予严厉经济制裁等，以降低道德风险。在保险实务中，保险人承保时要对投保企业进行检查，严格估算企业的风险程度，要求被保险人提供对确定损失概率及损失数额有意义的补充资料；保险人还要对被保险人的防灾防损设备和措施提出建议。在合同有效期内，要监督企业的生产活动，提出避免发生环境污染事故的措施。在发生保险事故时应明确企业的责任程度，按照污染的种类和造成污染的原因确定不同的赔偿数额，视其违背保险人提出的防污染措施的情况并决定制裁的措施。 3、因地制宜确定保险责任范围与除外责任。美国的环境责任保险单的责任范围也是严格限定的。其标准责任保单把与有害废弃物清理有关的费用排除在承保责任之外，在20世纪80年代中期以前，这项除外责任条款的规定并不明确，在各州的法庭上发生过激烈的辩论，大多数人站在保险人一边。对于一家涉及生产或实用技术的公司来说，环境污染的清除成本和对受害方的补偿费用可能是个天文数字，譬如1989－2000年Exxon Valdez公司由于阿拉斯加的石油泄漏使公司及其保险人支付的清理费用达20亿美元，而最终的责任比这还要再多出几百亿。事实证明，美国所有的财产意外伤害保险公司的资本约为2300亿美元，而清除环境污染的估计费用为1000－10000亿美元。8这种财产损失责任还会因为集团诉讼而加重。即使保险只支付了全球范围内现有的污染的预计清理费用的1/5，这也足以使整个保险业破产。9因此，发展环境责任保险要适度。我国环境责任保险正处在起步阶段，有关的法律法规不健全，编制适宜的保险合同条款有相当的难度，因此保险人要严格限制责任范围，对于被保险人的非正常生产活动、违反规范的行为以及故意行为所引起的赔偿责任、预防性费用等都可列为除外责任。我国有些学者主张应该扩大环境责任保险的责任范围，但笔者认为，从目前我国的污染现状、保险业的发展水平和发达国家的实践来看，环境责任保险的责任范围还是不能扩大，与其涉及许多险种在出险后无力赔偿，倒不如在能力所及的范围内为保护环境切实发挥点作用更为实际。当然，也不可走入另外一个极端。责任范围过窄，对投保企业的环境风险转移得太少，企业就没有积极性投保环境责任保险。如大连市1991年至1995年的赔付率只有5.7%，沈阳市1993至1995年的赔付率为零，远远低于国内其他险种50%左右的赔付率，而国外保险业的赔付率为70－80%。10赔付率过低的主要原因就是保险责任范围过窄，我国目前都只把突发性污染事故造成的民事赔偿责任作为保险标的。事实上，由于污染而造成民事赔偿的不仅仅限于突发性污染事故，还有逐渐性污染事故，污染物累积到一定程度，同样会对第三人造成人身或财产损害，且后者出现的频率和损失额要比前者大得多。 4、宜采用政府强制与政府引导相结合的发展模式。从目前发达国家的环境责任保险的模式来看，主要有强制性保险和非强制保险。美国和瑞典是强制性责任保险的代表，法国以自愿环境责任保险为主，强制性责任保险为辅，德国则实行强制性保险与财务保证或担保相结合的制度。从发展趋势上看，许多国家有加强强制性责任保险的趋势。在分析环境责任保险的强制性与非强制性这一问题时不能不提到日本，现在日本已经制定实施了涉及空气污染、水污染和有害废弃物的范围广泛的法律和法规。但日本广泛使用的是根据地方政府和中央政府官员给出的“行政建议”，来同企业就工厂的运营和工业发展设施达成“污染控制协议”。协议限定具体的排放标准，提出监督和报告的要求。污染控制协议是一种自愿协议，不具有法律强制力。但日本的工业公司不愿意因没有实现他们自愿制定的标准而失去信誉，因而制定出一个有效的实施机制。我们从中可以看到民族文化对法律的运用所产生的影响。目前我国在一些行业已推行强制责任保险，但环境责任保险大多还属于自愿性保险，大多数企业因抱着侥幸心理没有参加该保险，使无辜受害人得不到公平赔偿的现象普遍存在。基于我国环境问题的现状，可以借鉴其它国家的模式，实行政府强制与政府引导相结合的制度。在产生环境污染和危害最严重的行业实行强制责任保险，如石油、化工、印染、采矿、水泥、造纸、皮革、火力发电、煤气、核燃料生产、有毒危险废弃物的处理等行业。而在其它污染相对较轻的行业，政府则给与积极引导，仿效日本提出一些有益的“行政建议”，利用政府的威信使企业自愿购买环境责任保险。参考文献： 1、(美)所罗门.许布纳等著，陈欣等译：《财产和责任保险》〔M〕，中国人民大学出版社，2002年版 2、（美）詹姆斯.S.特里斯曼等著，裴平主译：《风险管理与保险》（第十一版〔M〕，东北财经大学出版社，2002年版 3、王灿发.：《环境纠纷处理的理论与实践》〔M〕北京：中国政法大学出版社，2002年版（美） 4、王明远：《环境侵权救济法律制度》〔M〕，中国法制出版社，2001年版 6、小哈罗德·斯凯博等著，荆涛等译《国际风险与管理：环境—管理分析》〔M〕，机械工业出版社，1999年版 7、王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第二册）〔M〕，中国政法大学出版社，1997年版 8、安树民：《环境保险在中国的可行性探讨》〔J〕，《重庆环境科学》2000年第6期 9、刘怡，《对普及环境责任保险的几点思考》〔J〕，《青海金融》2002年第5期 10、安树民、曹静：《试论环境污染责任保险》〔J〕，《中国环境管理》2000第3期 11、陈立琴：《环境责任保险制度研究》〔J〕，武汉大学环境法学研究所网 12、刘耀棋：《我国开展污染责任保险的现状与展望》〔J〕，《中国环境管理》，1996第6期。 13、刘廷民：《环境污染责任保险浅谈》，〔J〕《上海保险》1993年第1期。 14、刘大平：《开办环境责任保险》〔J〕，《上海保险》1992年第2期。 15、Scott E. Harrington, Gregory R. Niehaus, Risk Management and Insurance, Irwin/McGraw-Hill 1999 16、Nick Lockett, Environmental Insurance Liability, Cameron May, 1996 作者简介：陈冬梅，女，复旦大学保险系主任助理，博士，在经济类核心刊物发表论文十余篇，主持和参加省部级课题多项。