中国古代监察制度的局限性
中国古代监察制度历时二千多年，在古代国家的政治运行中，对于国家权力、政府权力、官僚权力的监察和约束确实发挥了一定的作用。然而，我们也应该认识到，中国古代监察制度的作用是有限的，有其明显的历史局限。可以说，中国古代监察制度的主要特点始终与其历史局限形成二元对立，单线垂直的历史局限是监察制度的性质；位高权重的历史局限是古代国家政治制度结构；监察活动法律化的历史局限是传统的人治。 中国古代监察官员通称为“御史”，这个御史的“御”字，即代表了古代国家最高统治者皇帝（君主）个人拥有和占有之意。史实也是如此。御史一职早在战国时期出现，其职事主要是掌管国王身边之事务，以后才逐渐地演变为监察官员。《周礼·春官》载：战国时御史总计172人，其最初之职为掌管图书法令，随国王左右的书记和秘书之官。后来，国王经常通过御史了解各方面与全国各地方的情况，以后国王又依靠御史监督中央与地方官员。这样，御史便渐次成为君主的耳目之官。古代监察御史的起源便决定了古代监察制度的性质，是皇帝（君主）的耳目和工具。
此外，中国传统政治制度自秦代始，就确立了中央集权主义的专制主义国家。在这样的帝国中，皇帝主要依靠官僚对国家进行统治和治理。但是，在皇帝的眼里，官僚仅是一种统治工具。贵族是靠不住的，官僚也同样靠不住。美国著名历史学家、汉学家列文森在其《儒教中国及其现代命运》一书中认为：中国的历史变迁存在着两种变化，一是中国传统社会内部的变化，二是传统与近代之间的变化。中国传统社会并非死水一潭，它充满着种种紧张和冲突，其中如君主与官僚制度之间的紧张与冲突。（注：（美）列文森著《儒教中国及其现代命运》，中国社会科学出版社，“代译序”第8页。）列文森认为：君主需要的是私人的官僚代理人，而官僚曾是秦汉和后来唐朝的君主反封建制的一种工具，现在它直接与王权相对立。在帮助王权清除了所有对手之后，官僚自己则成了惟一能与王权相抗衡的力量。中国皇帝既不能一开始就剥夺官僚那可怕的结合，威望和行为功能，也不能在此之后用超出官僚之外的赞赏——授予官僚以真正的贵族头衔——来吸引官僚。显然，中国历代皇帝在与官僚的紧张与冲突中，充分发展和利用了监察制度。在解释这种监察制度的性质时，《管子·九守》认为：君主设立专职监察的目的是：“一曰长目，二曰飞耳 ，三曰树明。”《荀子·君道》也认为君主设立监察御史之用心在于：“墙之外，目不见也；里之前，耳不闻也；而人主守司，远者天下，近者境内，不可不略知也。”元人叶子奇《草木子》一书所载，元世祖忽必烈有一个说法：管行政的中书省是我的左手，管军事的枢密院是我的右手，管监察的御史官是我用来医治这两手的。非常形象地道明了中国古代监察制度的性质。
既然中国古代的监察制度是皇帝的耳目，皇权的工具，同时也是制约官僚的一种制度，那么这样的监察制度就必然导致一个直接的历史局限：谁来监察皇帝？虽然中国古代的监察体系是单线垂直的，是独立的，但是其权力的源头却在皇帝，其独立也是相对于官僚系统，绝不可能独立于皇帝之外。例如，中国古代监察制度中风行的弹劾之制，唯有最高统治者皇帝例外，此与当代法治国家相比，成明显反差。这种历史局限所导致的一个直接后果就是：高居于监察制度之上的皇帝，只能依赖于个人理性与能力来约束自己。然而人的理性与能力是有限的，皇帝也是如此。这样，非但不能保证皇帝本人不犯错误，也不能保证皇帝始终如一地维护监察制度的正常运行。此外，从比较监察制度的角度来看，这样一个历史局限造成一个事实，中国古代的监察制度是为了强化皇权，而不是代表公民意志，不是保护和伸张公民权利，更不是制约和监督君权的制度机制。以12世纪后期到15世纪英国议会的产生、发展及议会制度的确立过程为例，英国议会首要的职能就是依法审判和监察国王及王族，1194年2月大会议对理查德一世的弟弟，法定的王位继承人的审判就是如此（注：程汉大著《英国政治制度史》，中国社会科学出版社，第76页。），1215年6月15日国王签署通过的《大宪章》，宣告了国王应受监督和国民有权合法反抗政府的原则（注：程汉大著《英国政治制度史》，中国社会科学出版社，第80页。）。14世纪英国议会取得了批评，监督国王的政治权力，甚至有权废黜国王，如1327年1月20日废黜爱德华二世，1399年8月废黜理查德二世（注：程汉大著《英国政治制度史》，中国社会科学出版社，第108页。）。比较之下，中国古代的监督制度的历史局限，使之从未产生或出现，也根本不可能产生或出现监察，废黜皇帝的制度功能。 李慎之先生最近撰文《中国文化传统与现代化》（注：《战略与管理》2000年第4期。）认为：“根据我近年的观察与研究，中国的文化传统可以一言以蔽之曰：‘专制主义’”。徐复观先生认为，中国古代国家政体是“皇帝一人专制集权政体”。金耀基先生认为：两千年中，中国所行的是君主制（注：金耀基著《从传统到现代》，中国人民大学出版社，第19页。）。中国古代监察制度的强大和发达，其原因是由中国古代国家政治制度的结构特征决定的。其特征从秦汉以后主要表现为“家天下”的皇帝制度，中央集权和官僚制度，是一个一元集权的结构，在权力的最高层次上是一个至高无上的皇权统治。因此，为了巩固和强化皇权，皇帝一方面必须依靠官僚集团进行统治和治理，一方面必须强化监察制度，对官僚集团进行全方位的严密监察。同时，由于中国古代官僚不像现代行政文官，具有严格的分工特性，是一个包揽政治、行政、立法、司法等特权的集团，为了对这样一个特权集团进行有效地监督，强化古代的御史监察制度，以监察权力独立于和高踞于官僚权力之上，就显得十分必要。然而，单极的、一元化的集权政治制度特征，产生了一个至高无上的皇权（君权），因而无法形成建立在最高权力分立的基础上的、兼有纵向和横向、乃至双向间的多元权力监督结构。这样，权力制衡、法治乃至法律至上的情况是出不来的，权力的相互制约和民主监督也就无法从中产生。因此，中国传统国家政治制度的结构，既是造成古代监察制度强大和发达的主要原因，也是导致古代监察制度历史局限的又一陷阱。这种传统国家政治制度的特征，导致皇权的至高无上，国家最高权力不受制约。从而使辅助皇帝治理国家的政府也具有了相应的无限权力。这样一种表现为纵向制约和监督的权力结构，由于缺乏每一个层级的横向权力制衡、制约与监督，纵向的制约和监督往往是软弱的，有时甚至是无效的。中国古代官场中盛行的“欺上瞒下”、“官官相护”、地方保护主义都是此种权力结构的反映。
黄敏兰在撰文探讨古代政治权力与官吏腐败的关系时认为：在中国古代社会中，具有政治能力的社会集团只有一个，这就是官僚集团。官僚集团依靠强权，掌握了社会中一切重要的部门，没有其他的政治力量能够从制度上加以制约，而且事实上也根本不存在其他的政治集团。因此，如果官僚集团中个别成员腐败，那么从其集团的内部还可以处治。如果整个集团普遍腐败，则社会上就没有什么外部力量可以控制了。所以虽然官僚完全能够自己从法律上制定合法行为与非法行为的标准，在许多朝代之初也几乎都能严刑竣法，惩治腐败，但随后法制便愈渐松弛，而后终于废弃。他认为造成这种后果的根源是：中国古代的权力结构产生了腐败的必然性，并从三个方面加以概括：一是皇权专制制度对腐败的影响；二是权臣专权对腐败的影响；三是普遍的专权造成普遍的腐败。（注：《北京社会科学》第1995年第2期。）结果，在这样一种国家政治制度结构所导致的权力结构内，监察可谓监不胜监，察不胜察，面对制度性权力结构的缺陷所造成的腐败，监察最终是无可奈何的！
再从比较政治制度的方面来看，中世纪英国的政治制度，早在公元10世纪前后，就已经逐步形成一个较为合理的权力结构。简而言之，在这一时期，英国人创立了双重分权的政治结构的形式，奠定了英国有限君主制（议会制君主立宪制）传统的基础。一方面是中央政府与半自治地方政府之间的纵向分权（有限的单一制），另一方面是各级政府组织内部，即国王与贤人会议、郡长与郡区会议、百户长与百户区会议之间的横向分权，由此构成一种纵横交错的双重权力制约机制：这种政治体制特征所形成的权力结构，有利于防止过度中央集权化和个人化，有利于抑制王权（君权）的无限彭胀。因此，在中世纪向近代过渡时期，当欧洲各国普遍建立绝对君主制度时，英国王权虽然有所加强，但始终没有达到绝对君主制的程度，依旧保持着有限君主制的政治权力结构。（注：《英国政治制度史》，第34页。）此外，在欧美等国家的现代化进程中，正如亨廷顿所言：现代化会滋生腐败。在美、英、德、法等国家的现代化历史上，随着政府权力的增强，以及官僚自主性倾向的扩张，也曾出现过大量腐败现象。但是，由于欧洲传统政治制度的权力制衡结构的演进，使欧美等现代化的国家权力、政府权力、官僚权力均受到制约。因此，在欧美等国的现代化进程中并不存在中国古代国家中那种制度性的腐败。 中国古代监察御史在监察过程中较为重视监察活动的法律化，然而，这种“法律化”并不意味着法治化。中国古代自秦汉以来监察御史所奉行的“察吏六条”，实际上是古代的治官之法，是与古代的“官制”、“官法”同属于一个法律体系的，这与现代的行政法也不能等同。更不能与现代的法律相提并论。这主要是因为中国传统国家一贯倡导人治政治，这种人治政治也不是人们一般理解上的不讲法制，不制订法律，而是指法律只是君主手中的工具。
中国传统的人治政治导致人治的权力运作方式，而人治权力运作方式的制度框架，就是所谓的“金字塔”。最高权力主体只有一个，最高权力所有者只有一人。而且在制度上，法律上，这一个与这一人的权力是不受制约的，不受法律控制的。《管子·丛法》曰：“生法者，君也；守法者，臣也；治于法者，民也”。此是典型的人治论点，君主是法律之源，而官员必须奉行君主所制定的法律，即“治官之法”，一般民众则成了法律惩治的对象。在这样一种人治权力的政治制度模式中间，必然造成权力与法律之间紧张。法律、制度赋予了权力运作的人治方式，反过来，人治权力运作方式又造成了表面上发达的法律制度的“不完整性”、“不充分性”和“有限性”。政治制度的主要要素是制度、法律及其权力，其中制度与法律构成了权力的运作方式。可以肯定认为，中国进入中央集权之后，在君主专制主义的政治制度之中，权力的运作方式是人治。最高权力没有控制，不受制约，则制度与法律就处在了被权力所控制的状态，此恰恰与现代国家政治制度中，制度与法律处在控制和制约权力的位置上的状况正好相反。在中国古代这样一种最高层的制度、法律与权力的关系，就形成了一种自上而下的、单极的或曰单向度的权力与制度、法律的关系，权力在三要素之中是主动的，任意的，而制度与法律则是被动的。制度与法律在历史上的起源与变迁，可以认为主要是一种个人反复交往、多次博弈的结果。在国家、社会、市场、集体中需要一个***同的框架和规则，一个全体认同的正义的操作系统。因此，制度与法律也是国家、社会、市场和集体的行为准则，应当居于权力之上，应当有主动性，应当控制权力的任意性。虽然权力具有公***性，但是权力并非一定体现公***性。权力往往握在某些阶层、某些集团，某些个人之手，因此，权力相对具有一种个人的倾向，如果权力扩大到不被限制，不能控制、不受制约，则权力将变得十分危险。所以，权力应当是居于制度、法律之下，权力应当是相对被动和受控制的。遗憾的是，中国传统的人治政治，造成权力无限、为所欲为的后果。这是中国历史上一方面政治制度与法制十分发达，一方面却是贪污腐败盛行的矛盾现象的总根源，王亚南先生甚至认为，一部二十四史就是一部贪污史。
这是为什么？为什么会产生这种奇特的历史现象？牟宗三先生在其《中国哲学十九讲》中认为：法家理论尊君的结果使得元首的地位无限制，由无限制进而成为无限的。后世的皇帝都是无限体，这是绝对化而非充分客观化。人间政治组织中任何一个存在若无按照政治法则而来的限制，则这存在就无客观性。客观之所以为客观，即在于服从一政治法则，则为此法则所限制。由此，士或官僚虽有客观地位，但其政治客观性未能充分地客观化。关键在于皇帝是无限体，不受任何法律的限制，则士与官僚的客观地位与政治的客观性皆不得保障。牟宗三先生这里的“客观化”，就是指制度与法律的规则对于权力的限制。皇帝是一个无限体，是因为最高权力高居于制度、法律之上，这样一来势必影响到从上到下的“客观性”，使本来由制度、法律所规定的具有客观性的士或官僚、也变得不充分起来，使本来充分的、发达的、丰富的制度、法律所规定的官僚权力、职责、义务等，变得时明时暗，或有或无，有法不依，有章不循，长官意志，权大于法等等则成为政治活动的普遍现象。
美国著名汉学家孔飞力认为：中国传统的官僚君主制中存在着常规权力与非常规权力的长期互动，皇帝总对不起作用的规章条例表现得极不耐烦。他的因应之道是，一方面对日常运作的官僚机器上紧螺丝，另一方面则将自己的非常规权力注入到这一机器的运作中去，以此加强君主非常规权力对官僚常规权力的控制。（注：（美）孔力飞著《叫魂》，上海三联出版社，第251页。）其结果，君主的非常规权力必然迫使官僚的常规权力遭到压抑和破坏，也必须迫使监察活动的法律化变得极不稳定，这种不稳定反映在以下几个方面：其一，监察取决于皇帝本人的圣明与昏庸。也就是说在中国历代历朝的皇帝中，有明君，也有昏君，更有暴君。因此，对于监察官员或谏官，不同素质的皇帝就会有不同的态度。例如：明君唐太宗具有纳谏与兼听则明的雅量，遂使魏征成名；独断的皇帝喜欢奉承、面谀，不喜欢逆耳忠言，隋炀帝即以判死罪的办法对付进谏之官；唐宪宗则因韩愈进言反对迎佛骨一事，一怒之下将其贬放潮州；海瑞在明世宗时上谏，称地方政府“吏贪官横”而被打入死牢。其二，皇帝自身难保时，监察亦要遭殃。在中国古代的政治制度中，监察本来就是皇帝的工具，所以当皇帝的统治被削弱的时候，监察御史自然要遭遇灭顶之灾。例如，汉代著名官僚李膺在任司隶校尉时激烈攻击宦官擅权，结果在两次党锢之祸中，追随李膺的监察御史等官僚多数惨遭杀害。唐开元年间玄宗重用李林甫、杨国忠，结果谏路被这些权臣堵死，李林甫曾威胁说：“今明主在上，群臣将顺之不暇，乌用多言！”唐僖宗时，一谏官因上言皇帝“专务游戏”而被赐死。明代天顺年间曹吉祥、石亨等横行不法，三道御史联名弹劾，结果全被罢官流放。其三，监察御史借皇帝之威为所欲为：最典型者如汉代杜周，此人对中国人治政治的门道极为精通，深知最高统治者皇帝的意志就是国家法律的出处。因此在办案中一切以上意为准，时人批评他：“不循三尺法，专以人主意指为狱！”杜周曰：“三尺安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法！”汉武帝初继帝位时需除旧臣，杜周心领神会，大开杀威，滥捕无辜，每年抓到长安的二千石以上高官就达百人，先后殃及六、七万人，因此得到汉武帝重用，被任用为三公之一的御史大夫！武则天时，有一靠告密起家的御史，不识一字，武则天问：“你不识字如何任文官？”此人回答：“獬豸兽也不识字，不是也能识别忠奸吗？” 中国古代的监察制度是一种纵向权力监督模式，它有三个特点：
第一、对权力的监督是一种单向度的上下级隶属关系，即只能是上位权力对下位权力实行监督，同级别的权力主体之间的监督关系一般不很明显，更不存在普通民众对政府官员的监督。在中国古代专制政体里，皇帝是一个巨大的权力之源，处在权力金字塔的顶端，可以监督任何部门和官员。除了皇帝之外，所有朝廷命官都由其“上级机关”加以监督，所以古代中国发展出了世所罕见的御史监察制度。秦汉时，御史的地位仍具有附属性，御史大夫虽与丞相及太尉并称“三公”，但实际职权是“掌监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相，依照汉代习惯，须做了御史大夫，才得升任为丞相。”后来御史机构渐渐独立，监察权慢慢脱离相权。中央发展了御史台、都察院、以及厂卫等特务机构，地方有巡按御史、督抚、按察司等，庞大的御史监察体系得以建立。至此，除了皇帝以外，从中央到地方所有官员都有其对应的“上级”监察官。
第二、这种监督方式是一种整全的监督，即上位权力对下位权力进行全方位的监督，甚至在特定情况下，完全取代下位权力的运作。监督者和被监督者之间不存在明确的职能分工，只有权力行使范围的大小。两者的职权是同一性质的，都是一种没有分化的整全权能，只不过有上下高低之分。因此在进行监督的时候，上位权力能够代行下位权力。中国几千年的古代历史，国家政权始终不存在明确的职能划分，立法权和司法权从来就没有独立，国家政权表现出明显的整体性和行政性。实现权力监督的手段不是通过职能划分，而是通过权力的纵向分配，采取“以上制下”的方式，上位权力起初只是局部的监督矫正，渐渐地就全面取代了原来的权力，形成新的权力级别和机构。这一特点在地方行政区域的形成和中央政权机构的演变中，都有鲜明的体现。“以上制下，全面监督”可谓纵向权力监督模式的本质。
第三、在这种权力监督机制下，垂直纵向的权力层级呈现不断增多的趋势。因为权力没有分化，不能实现相互制衡的功能，但权力又不能过度集中，因此只有在纵向上设立众多不同级别的权力机构，使每一个级别的权力逐级缩小，达到以上御下的目的。下级权力需要上级权力来监督，后者又需要更高级别的监督，如此上推级别不断增加。中国古代的行政级别繁多复杂，与这种权力监督模式有直接的关联。中国历史上，真正的行政区划只有秦朝的郡县，此后所谓的行政区域都是由御史巡察区演变而来。这一演变过程已在本文第一部分有详细的阐述，更可以用如下简图直观地加以描述：
从上图可以很清楚地看出，每一级新的行政区的形成，都由相应的中央巡察官作为媒介，新的行政区直接或间接来自原有的监察区。中央权力由监察权向行政权转化，又产生新的监察权，再转化为新的行政权，如此循环不已。可以想象，假如没有辛亥之变打断这一循环，巡抚总督之后一定会有新的地方官形成。实际上，清代在巡抚总督之上已经有了新的监察官，就是清廷经常派出的钦差大臣、经略大臣、参赞大臣之类。即使辛亥革命之后，仍残留这种循环的痕迹，各省的督军，不也是中央政府派驻地方进行统治的代表吗？在新中国的历史上，建国初期曾先后设立过“东北、华北、西北、华东、华南、西南六大行政区，并设大区人民政府或军政委员会。当时，大区是我国的地方最高一级行政区划，其下辖省、市和行署区等。”由此可见，这种传统的影响不是一朝一夕能消除的。
就中国古代的权力监督制度言，还有一项鲜明的特征，此即回避制。回避原则可以说是我国传统官制的一大特色，历唐宋明清愈益完善，尤其以明清两代为盛。“明清两代厉行回避制、流官制，全国除土司地区和规定必须由孔姓掌权的曲阜县外，其余所有县官都必须由外省人担任，（本省外县的也不行，甚至即便是跨省为官，任职地距离本人原籍在500里内也在禁列，有的朝代不仅回避原籍，还要回避寄居地、居止处、自家和妻家田产所在地）而且任期很短。”回避制切断了地方官员与地方势力相互结合的途径，便于中央对地方政权的控制。在这种体制下，朝廷政令可以一竿子插到底，地方上盘根错节的关系网可以削弱到最小限度。
因而，纵向权力监督模式的优点是具有较高的权威和效率，在集权模式下，权力的行使畅通无阻，单向的“行政效率”是很高的。但这种权力监督模式有一个致命的弱点，就是要不断地设立更高级别的监督者，以对“监督者”进行监督，又从另一方面降低了整个权力系统的运行效率。更为严重的是，由于是单向的监督，下位权力不能监督上位权力，所以为了防止上位权力的异化，就必须设立更高位的权力对其进行监督。如此向上延伸，导致监督层级不断增加。最终必须确立一个具有最高权威、无需任何监督的“终极权力”，否则权力监督将会无穷循环，形成一个“无底洞”。但是，如何保证“终极权力”的正当性，防止终极权力的异化，是纵向权力监督模式无法解决的难题。
在纵向监督模式下，各级官员唯上是从、欺上瞒下、行贿受贿等吏治腐败现象都是体制性弊端，“监督监督者”的问题始终很难解决。一些具体制度也大多是利弊掺半。比如回避制，我们知道，西方国家的回避制主要适用于司法审判领域，其他政府部门则要求具有本地区居民资格者，才能成为该地区的政府官员，其选举法一般规定候选人必须具有相应的“籍贯”和居住年限，以便于选民更好地了解候选人，监督当选官员。中国古代的回避制，其“技术上”的优点是明显的，但它并不具有目的正当性。回避制的根源在于地方官员不由地方产生，而是中央派驻地方的“代表”，为了防止和减少“中央代表”与地方势力结合对抗中央，所以必须实行回避制。在回避制、流官制下，地方官员往往只对上级负责而罔顾民情，更容易滋生“短期行为”、搜刮行为。