建立基层央行风险评估体系的思考

风险评估是识别和分析相关风险并确定应对策略的过程，是选择恰当的控制活动的关键，它能够指明内部控制措施实施的方向。近年来，中国人民银行各分支机构不断提高风险防范意识，建立健全了各项内控制度，特别是《中国人民银行分支机构内部控制指引》下发以来，基层人民银行更加重视内部控制机制建设。然而，由于缺乏科学、有效的风险评估体系，不能正确评估本单位的相关风险，采取的防范措施不能消除或降低风险，制约了内控机制建设的发展。因此，亟待建立符合基层人民银行实际的先进的风险评估体系。

一、建立人民银行风险评估体系的必要性

（一）是人民银行内控机制建设的要求。《中国人民银行分支机构内部控制指引》明确规定:“分支行应通过科学、有效、可行的风险识别、分析和应对，对相关风险进行持续监控和有效管理，将相关风险控制在合理的范围内”。同时要求“分支行应结合本单位的实际情况和特点，对所有相关风险进行有效识别和科学界定，建立风险评估框架，正确评估本单位的相关风险”。而目前此项工作尚处于起步阶段，没有成型的模式，没有相关标准，更没有形成科学、规范的体系，大家对风险的识别还停留在经验判断、主观分析上，很难全面、准确评估本单位的相关风险。

（二）是人民银行有效履职的需要。随着人民银行职能的调整，宏观调控职能的加强，征信管理、反洗钱等新业务的出现，现代化支付系统等信息技术的建设发展，确立了人民银行在整个金融体系中的核心地位。但宏观调控政策中的传导风险、行政管理中的法律风险、业务现代化发展中的信息技术风险、履行职责中的效率风险等各种风险也随之而来，并与日俱增，而目前有的基层行还停留在对会计国库、货币发行、财务收支等传统风险的防范上，对这些新型风险认识不足，更没有采取有针对性的措施加以防范，以至出现了因行政执法不当被提起行政诉讼，因管理不善，重要业务信息系统被病毒破坏，因未严格按照有关规定运用货币政策工具，影响货币政策贯彻实施等问题。因此，人民银行要实现货币政策目标，维护金融稳定，提供优质金融服务，必须建立风险评估体系，防范各种风险。

（三）是正确评估各种风险的需要。通过建立风险评估体系，明确风险评估标准，规范评估程序，能有效地改变在以往的评估活动中，凭个人主观印象随意评估的现象。风险评估体系运用科学和技术手段，通过对形成风险的各种因素及其相互关联关系进行分析，从而实现对风险进行客观评估，对风险的影响进行科学预测，动态的反映内控措施与风险隐患的关系，有利于采取最适当的控制措施，使风险降到最低。

（四）是实施风险导向审计的前提。随着央行内部审计工作的不断深入，审计方法应由传统的合规性审计向以加强和改善组织风险管理为目标的风险导向审计转变。风险导向审计就是以被审单位的风险评估为基础，综合分析评审影响被审单位业务活动的各因素，并根据量化的风险水平确定实施审计的范围、重点，从而进行实质性审查的一种审计方法。可见能否对风险进行全面正确评估是风险导向审计的核心。

　二、人民银行风险评估的种类

根据评估的主体、评估的目的、评估的方式、评估的内容、评估的深浅程度等不同的划分原则，风险评估可以划分许多种类。根据评估的主体可以分为业务部门自评和风险评估机构评估两种，业务部门自评是指人民银行各业务部门根据领导安排，依据相关评估制度和已经发布的标准对本部门进行风险自我评估；风险评估机构评估是指由专门的风险评估机构成员组成的评估小组开展的风险评估。根据评估的时间可以分为定期风险评估和不定期风险评估；根据评估的内容可以分为对单位整体风险的评估和对某项业务、某个岗位或工作流程的风险评估；根据评估的方式可以分为现场风险评估和非现场风险评估等。无论如何分类，名称是什么，评估的基本原理和基本程序是一样的，只有结合本单位的实际情况，选择适合自己的评估方式才能准确、高效地把握风险，得到正确的评估结果。

　三、人民银行风险评估的程序

（一）成立风险评估组织机构。基层人民银行必须建立行长直接领导下的风险管理委员会，负责领导、组织、协调本单位的风险管理工作。风险管理委员会应建立严密的风险管理流程，一般包括：(1)制定风险管理政策、制度和程序并定期进行完善。(2)明确风险管理的实施主体、对象和内容。(3)明确风险管理的方式与要求。(4明确规定风险的极限，并且定期进行检查以确保本单位的风险承受与各项业务发展相一致。（5）在职责和分工明确的情况下，保持业务、行政管理和风险管理之间的良好沟通和协调。风险管理委员会下设风险评估领导小组，具体负责风险评估工作计划的制定、指标体系的设定、人员培训等，其主要成员应由具有丰富的业务知识和专业技能，并了解风险评估程序和方法的人员组成。

（二）制定有效的风险评估计划。在正式进行风险评估之前，应制定一个有效的风险评估计划，明确风险评估的目标，限定评估的范围，建立系统的风险评估方法，并采取有效措施来采集风险评估所需的信息和数据。具体来说，风险评估计划应该包括以下内容：（1）开展风险评估活动的目的，即通过评估期望得到的结果。（2）风险评估的范围，确定风险评估是对本单位各项业务的综合评估，还是对某项业务的特定风险评估，或者是对某一突发事件的评估。此外，必须定义风险评估的物理边界和逻辑边界。物理边界定义一项具体业务或一个部门，而逻辑边界则要定义评估的广度和深度。（3）风险评估行动计划，确定风险评估的途径和方法，计划评估步骤。（4）风险评估标准，事先明确本行进行风险评估的标准和等级。（5）风险评估适用表格，为风险评估过程拟订标准化的表格、模板、问卷等材料。

（三）做好实施风险评估前的准备工作。制定风险评估计划之后，首先要为正式实施风险评估做准备。风险评估的准备过程是进行风险评估的基础，是整个风险评估过程有效性的保证。准备阶段的主要工作就是通过多种途径去采集信息，包括：人员访谈、调查问卷、文件审核（包括政策法规、内控制度、业务流程、操作指南、监督检查记录等）、以前的审计和评估结果、现场检查等。通过以上途径采集的信息，可以供风险评估各个阶段的活动分析使用。

（四）风险识别。该阶段要求找出所有重大的风险，形成一个风险列表，对该列表的风险进行分类，并在分类的基础上进行风险合并，确保所有的风险均被识别和评估。在列出所有重大的风险后，还应考虑这些风险可能产生的影响和可能的后果，分析哪些人会受到什么影响，会造成多大的资产损失等。1996年，人民银行总行编写了《中国人民银行岗位风险防范指南》，其中详细列出了各级分支行业务岗位存在的风险点，并对可能产生的影响和后果进行了详细列示。同时，人民银行部分分支机构也对内部重点岗位、要害部位和关键环节的风险进行了排查，并就其潜在风险、防范措施、责任主体及责任追究进行了系统分析，为进行风险识别提供了很好的参考依据。

（五）确定风险等级。列出所有的风险以后，接下来要确定不同风险的优先次序或等级，每一个被识别的风险均要确定风险等级，对于风险级别高的应采取措施重点防范。风险等级由以下两方面组成：一是风险影响所导致的最坏的并可确定的严重程度。二是风险产生的可能性。划定的等级可以是定性的，如《中国人民银行岗位风险防范指南》按定性的方式将岗位风险评估标准分为正常、基本正常、关注、重点关注四级，也可以是半定量的，半定量的评估可用数字来表示风险等级，以判断风险是否在可接受的范围内。风险等级的确定应得到本行风险管理委员会的评审并批准。

（六）确定控制措施。在对风险等级进行划分后，应根据本行实际，确定风险控制措施，对不可接受的风险选择适当的处理方式及控制措施，并形成风险处理计划。风险处理的方式包括：消除风险、降低风险、转移风险、接受风险。在风险处理方式及控制措施的选择上，应注意预防性控制措施与检查性控制措施之间的关系，在预防性控制不足以确保风险得到降低的情况下应追加检查性控制措施。一般情况下，风险控制措施应优先考虑消除风险，再考虑降低风险，最后考虑采取个体防护或应急预案等。

（七）审查残余风险。在所有控制措施到位后，还应对残余风险进行评估，判定风险是否已经降低到可接受的水平，对于不可接受范围内的风险，应在选择了适当的控制措施后，对残余风险进行评价。残余风险的评价应依据风险管理委员会确定的评估标准进行，选择的控制措施和已有的控制措施应当考虑降低风险发生的可能性，某些风险可能在选择了适当的控制措施后仍处于不可接受的风险范围内，应考虑是否接受此类风险或增加控制措施。为确保所选择控制措施的充分性，必要时可以进行再评估，通过控制措施实施的有效性，评价残余风险是否可以接受。

（八）记录风险结果。风险评估过程需要形成相关的文件及记录，上述风险评估的每一步都要形成完整的评估记录，并应经过审核，确保评估结果的真实性。在汇总分析所有评估记录的基础上，形成评估报告。人民银行风险评估报告一般应包括评估内容、评估日期、评估资料、评估依据、评估目的、评估小组成员简介、评估对象基本情况、评估确认存在的风险和评估小组建议采取的措施等内容，评估报告须经过评估小组所有成员签字认可，评估小组负责人应签署总体评估意见。

　四、风险评估的基本方法

虽然已经有许多标准化的评估方法和流程，但在实践过程中，不应只是这些方法的套用和拷贝，而是以他们作为参考，根据人民银行的工作性质和业务特点，制定个性化的评估方法，使得风险评估更具有可操作性。最常用的风险评估方法有定性分析和定量分析。定量分析是对构成风险的各个要素和潜在损失的水平赋予数值或货币金额，当度量风险的所有要素都被赋值，风险评估的整个过程和结果就都可以被量化了。简单说，定量分析就是试图从数字上对风险进行分析评估的一种方法。但是，在实际工作中，由于定量分析所依据数据的可靠性很难保证，再加上数据统计缺乏长期性，计算过程又容易出错，这就给分析带来了很大困难，所以，风险的正确评估和量化缺乏可操作性。定性分析是目前采用最为广泛的一种方法，它带有很强的主观性，往往需要凭借分析者的经验和直觉，或者相关的标准和惯例，为风险的大小或高低程度定性分级。定性分析操作起来相对容易，但也可能因为操作者经验和直觉的偏差而使分析结果失准。与定量分析相比较，定性分析的准确性稍好但精确性不够，定量分析则相反；定性分析没有定量分析那样繁多的计算负担，但却要求分析者具备一定的经验和能力；定量分析依赖大量的统计数据，而定性分析没有这方面的要求；定性分析较为主观，定量分析基于客观；此外，定量分析的结果很直观，容易理解，而定性分析的结果则很难有统一的解释，所以，应根据本单位具体的情况来选择定性或定量的分析方法。